Nợ chính phủ la gì
Trong quá khứ, khủng hoảng nợ công cũng đã được biết đến vào đầu thập kỷ 80 của Thế kỷ XX. Năm 1982, Mê-hi-cô là quốc gia đầu tiên tuyên bố không trả được nợ vay IMF. Đến tháng 10/1983, 27 quốc gia với tổng số nợ lên tới 240 tỷ USD đã tuyên bố hoặc chuẩn bị tuyên bố hoãn trả nợ. Tuy nhiên, đến nay xung quanh khái niệm và nội hàm của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) thì nợ công theo nghĩa rộng là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước, và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay). Còn theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được chính phủ bảo lãnh thanh toán. Tùy thuộc thể chế kinh tế và chính trị, quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định nợ công gồm nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước, nợ công còn bao gồm nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Macedonia…). Ở Việt Nam, Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công. Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng, việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai; các thế hệ tương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tích luỹ từ nội bộ nhỏ hơn. Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận thâm hụt giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với chu trình kinh doanh. Nợ công và rủi ro trong quản lý nợ công Nhìn chung, trang trải thâm hụt ngân sách bằng vay trong nước hay vay nước ngoài đều có những ảnh hưởng bất lợi tới môi trường kinh tế vĩ mô. Ở các nước đang phát triển, thâm hụt ngân sách thường được tài trợ bằng một giải pháp hỗn hợp giữa vay trong nước và vay nước ngoài. Kết cấu hỗn hợp này phụ thuộc vào khả năng huy động nguồn vốn trong nước, lãi suất và các điều kiện vay nước ngoài. Trong trường hợp thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng vốn vay trong nước, khi đó một phần nguồn lực tài chính của nền kinh tế sẽ được chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước thông qua kênh trái phiếu chính phủ. Việc huy động này sẽ tác động đến thị trường vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao. Lãi suất tăng đến lượt nó làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư của nền kinh tế, có thể dẫn đến “hiệu ứng kéo lùi đầu tư” (crowding-out effect). Trong trường hợp thâm hụt được tài trợ bằng vay nước ngoài, tác động kéo lùi đầu tư có thể được hạn chế, do chính phủ sử dụng các nguồn lực bổ sung từ bên ngoài thay vì dùng các nguồn lực của khu vực tư nhân trong nước. Việc sử dụng một phần vốn vay nước ngoài để tài trợ cho thâm hụt ngân sách có thể làm giảm bớt căng thẳng trên thị trường tín dụng trong nước, qua đó giảm bớt các yếu tố bất ổn trong nền kinh tế. Tuy nhiên, vay nước ngoài lại có những tác động khác nguy hại đến nền kinh tế. Trong thời gian đầu, một dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước sẽ làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ. Mặc dù sẽ có những tác động nhất định lên tỷ giá hối đoái theo hướng làm tăng giá đồng nội tệ và ảnh hưởng đến cán cân thương mại, song những tác động này chỉ trong ngắn hạn. Trong trung và dài hạn, việc chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá đồng nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị và nguyên liệu (thường chiếm tỷ trọng lớn ở các nước đang phát triển), tăng chi phí đầu vào của nền kinh tế, dẫn tới các nguy cơ lạm phát. Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn, càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ, nếu như quy mô nợ vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước. Xét về mặt này, vay trong nước an toàn hơn vay nước ngoài, vì trong trường hợp gánh nặng nợ trong nước vượt quá khả năng thu ngân sách, chính phủ vẫn còn một phương sách cuối cùng là phát hành tiền để trang trải các khoản nợ và chấp nhận các rủi ro về tăng lạm phát, trong khi không thể làm như vậy đối với các khoản nợ nước ngoài. Bên cạnh những hậu quả về mặt kinh tế, chính sách tài khoá không bền vững và những nguy cơ vỡ nợ có thể sẽ đưa quốc gia đó tới nguy cơ suy giảm chủ quyền chính trị, khi phải chịu những áp lực to lớn từ phía các chủ nợ và các tổ chức tài chính quốc tế nhằm cải tổ lại các thể chế kinh tế theo hướng tự do hoá. Bài học của Achentina năm 2001 cho thấy một ví dụ cụ thể về những tác động chính trị khi một quốc gia lâm vào tình trạng tuyên bố chậm nợ. Thông thường, đó là những sức ép về việc thắt chặt chi tiêu, tăng thuế khoá, giảm trợ cấp xã hội, và đi xa hơn nữa là những yêu cầu về cải cách thể chế, thay đổi bộ máy quản lý, thay đổi các định hướng kinh tế theo hướng tự do hoá nhiều hơn. Ngoài ra, việc lệ thuộc quá nhiều vào các khoản vay nợ nước ngoài cũng sẽ làm giảm vị thế chính trị của quốc gia trong các mối quan hệ song phương cũng như đa phương với các đối tác là các nước chủ nợ. Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỷ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cái nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia, đánh giá mức an toàn của nợ công. Mức độ an toàn được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó. Để bảo đảm an toàn của nợ công, các nước thường sử dụng các tiêu chí sau làm giới hạn vay và trả nợ: Thứ nhất, giới hạn nợ công không vượt quá 50% - 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. Thứ hai, dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Ngân hàng Thế giới cũng đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP. Theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP. Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế; không phải tỷ lệ nợ công trên GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn, Hoa Kỳ có tỉ lệ nợ bằng 96% GDP, nhưng vẫn được xem là ở ngưỡng an toàn bởi năng suất lao động cao nhất thế giới là cơ sở đảm bảo bền vững cho việc trả nợ. Nhật Bản có số nợ tương đương với 200 % GDP vẫn được coi là ở ngưỡng an toàn. Trong khi đó, nhiều nước có tỷ lệ nợ trên GDP thấp hơn rất nhiều nhưng đã rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ như: Venezuela năm 1981 tỷ lệ đó là 15% GDP, tương tự với Thái Lan năm 1996; trường hợp Argentina năm 2001 là 45% GDP; Ukraina năm 2007 chỉ với 13 % GDP và Rumani là 20% GDP. Mới đây là trường hợp của Hy Lạp với tỷ lệ nợ lên đến 113,5 % GDP, Ireland ước khoảng 98,5 % GDP. Chính vì vậy, để xác định, đánh giá đúng đắn mức độ an toàn của nợ công, không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ trên GDP, mà cần phải xem xét nợ công một cách toàn diện trong mối liên hệ với hệ thống các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của nền kinh tế quốc dân, nhất là: tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỉ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư toàn xã hội... Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ… cũng cần được phân tích kỹ lưỡng khi đánh giá tính bền vững nợ công. Quản lý nợ công ở Việt Nam - một số đề xuất Để nợ công được quản lý chặt chẽ từ khâu vay nợ, sử dụng và thanh toán nợ đến hạn, nâng cao hiệu quả sử dụng, giữ vững uy tín quốc gia trong thanh toán nợ, đảm bảo an ninh tài chính đối với các khoản nợ công, hạn chế rủi ro, cần thực hiện tốt một số nội dung như sau: - Một là, Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia), mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước, với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng. - Hai là, đảm bảo tính bền vững về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí. Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an toàn nợ công; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ Chính phủ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nước, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ… - Ba là, kiểm soát chặt chẽ các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Chính phủ vay về cho vay lại và bảo lãnh vay là các hoạt động thường phát sinh khi doanh nghiệp cần huy động một lượng vốn lớn trên thị trường vốn quốc tế, nhưng không đủ uy tín để tự mình đứng ra vay nợ. Khi đó, Chính phủ có thể giúp doanh nghiệp tiếp cận được với các nguồn vốn quốc tế với quy mô lớn, lãi suất thấp. Các khoản vay và bảo lãnh này thực chất là nghĩa vụ ngân sách dự phòng, làm nảy sinh nguy cơ ngân sách nhà nước phải trang trải các khoản nợ của khu vực doanh nghiệp trong tương lai, khi doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc mất khả năng thanh toán. Nguy cơ này sẽ càng cao hơn nữa khi Chính phủ vay và phát hành bảo lãnh không dựa trên những phân tích thận trọng về mức độ rủi ro cũng như năng lực trả nợ của doanh nghiệp. Do đó, việc vay về cho vay lại và bảo lãnh vay cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nước; khuyến khích phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP). - Bốn là, nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Đây là vấn đề cốt yếu đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp... ; trong mọi trường hợp, ngân sách nhà nước phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Để bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn, vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay như: tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng. - Năm là, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận. Để hỗ trợ thực hiện tốt 5 vấn đề nêu trên, Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan độc lập về kiểm tra tài chính nhà nước cần được quy định rõ nhiệm vụ kiểm toán nợ công trong Luật Quản lý nợ công và Luật Kiểm toán nhà nước. Kiểm toán Nhà nước kiểm tra, xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững của nợ Chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia; cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ; cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài); tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ… giúp Chính phủ có số liệu xác thực và thực trạng trung thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai. Kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát kịp thời các rủi ro trong quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng nên để tổ chức kiểm toán thường xuyên nợ công có hiệu quả thì hàng năm phải kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công đồng thời tăng cường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công, như chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ, vay nợ trong nước, các khoản nợ Chính phủ bảo lãnh, chi phí vay nợ... Mặt khác, tăng cường kiểm toán việc sử dụng và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh tại các dự án đầu tư, các doanh nghiệp, ngân hàng thương mại từ đó cảnh báo nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đe dọa tính bền vững của nợ công và ngân sách nhà nước. Giáo sư - Tiến sỹ Vương Đình Huệ - UVTW Đảng - Tổng Kiểm toán Nhà nước |