Đơn vị lãnh thổ là gì

Từ khi chúng ta tiến hành cải cách hành chính, kể từ Đại hội Đảng lần thứ VI cho đến nay, vấn đề tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ chưa khi nào được đưa vào nội dung của cải cách hành chính, mặc dù đây là vấn đề vô cùng quan trọng của cải cách hành chính, tác động rất lớn đến đời sống người dân, đến tình hình phát triển toàn diện các đơn vị hành chính - lãnh thổ.

Vì vậy, bài viết này nhằm góp phần nhìn nhận lại vị trí, vai trò của vấn đề tổ chức đơn vị hành chính-lãnh thổ trong cải cách hành chính nhằm đưa ra các kiến giải về việc xây dựng các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương một cách hợp lý, đem đến hiệu quả cho phát triển kinh tế - xã hội.

1. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ là việc trọng đại đầu tiên của quốc gia

Nhà nước là tổ chức chính trị công cộng đặc biệt có lãnh thổ và quản lý cư dân theo lãnh thổ- đó là đặc điểm chủ yếu nhất, đặc điểm đầu tiên của nhà nước Nhưng quản lý cư dân theo lãnh thổ như thế nào là tùy thuộc đặc điểm từng nhà nước. Muốn quản lý cư dân theo lãnh thổ thì phải phân chia địa giới lãnh thổ quốc gia. Do đó, chia để trị, cũng tức là chia để quản lý và chia như thế nào, đó là việc trọng đại của mọi quốc gia, là mối quan tâm đầu tiên của mọi triều đại cũng như các nhà nước dân chủ khi nắm và duy trì hoạt động của chính quyền. Tùy theo sự phân chia đó mà thiết lập việc tổ chức quyền lực nhà nước tương ứng theo lãnh thổ - tổ chức chính quyền địa phương. Lý luận về nhà nước gọi đó là hình thức cấu trúc nhà nước. Việc hình thành hình thức cấu trúc nào là tùy theo các đặc điểm của mỗi quốc gia, chủ yếu là do truyền thống lịch sử, đặc điểm dân tộc.

Lược sử các triều đại Việt Nam, khi mới nắm chính quyền việc làm đầu tiên là xem xét lại việc tổ chức nền hành chính, trong đó có việc tổ chức - phân chia các các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đó là việc đầu tiên mang tính cơ sở của các cải cách hành chính trong lịch sử Việt Nam, điển hình là cải cách hành chính thời vua Lê Thánh Tông và Minh Mệnh[1].

2. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ là việc trọng đại mang tính hiến định hàng đầu

Từ ngày có hiến pháp, tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ, tổ chức chính quyền địa phương là việc trọng đại mang tính hiến định hàng đầu của mỗi quốc gia.

Hiến pháp các quốc gia tiên tiến hiện nay thường có chương hoặc điều riêng về chính quyền địa phương, trong đó có điều đầu tiên ghi nhận cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, hoặc có chương về các đơn vị hành chính - lãnh thổ và đồng thời có chương về tự quản địa phương, vì tự quản địa phương là một cách giải quyết vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ phổ biến hiện nay trên thế giới.

Sau đây là một số dẫn chứng:

Hiến pháp Liên bang Nga (1993) tại chương III về Tổ chức liên bang, Điều 65 quy định cơ cấu của Liên bang Nga có 89 chủ thể liên bang gồm: 21 nước cộng hòa, 6 tỉnh, 49 vùng, 2 thành phố cấp liên bang, 1 vùng tự trị, 10 khu tự trị, trong đó kể tên cụ thể từng chủ thể. Kể tên cụ thể từng chủ thể trong Hiến pháp nên số lượng, tên chủ thể là cố định, ổn định không thay đổi, trừ khi phải sửa đổi, bổ sung hiến pháp, mà việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp không phải là việc muốn làm lúc nào cũng được.

Hiến pháp Cộng hòa Pháp ( 1958) có Chương XI về Những tập thể lãnh thổ, Điều 72 chương này quy định: Những tập thể lãnh thổ là công xã, tỉnh, đất đai hải ngoại. Một đạo luật thiết lập những tập thể khác. Các tập thể được cai trị bởi các hội đồng do dân bầu, theo điều kiện ấn định trong đạo luật. Theo đó, có ba cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: vùng, tỉnh và công xã.

Cộng hòa Liên bang Đức gồm 16 bang, được chia ra thành 50 vùng (khu), hơn 360 hạt và khoảng 180 đô thị có địa vị pháp lý tương đương hạt và công xã. còn Ý, sau khi thông qua Hiến pháp 1947, đã thực hiện hệ thống 3 cấp tổ chức lãnh thổ: công xã, tỉnh và vùng giống Pháp. Các vùng, tỉnh và công xã ở Pháp và Ý, vùng, hạt và công xã ở Đức đều có quy chế tự quản địa phương, tuy về mức độ thì công xã có quy chế tự quản địa phương đầy đủ nhất (Điều 28 của Hiến pháp / Luật cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức).

Hiến pháp Cộng hòa dân chủ Philippin (1986) ngay chương I có tên Biên giới lãnh thổ quốc gia và tại Điều 1 chương này quy định lãnh thổ quốc gia bao gồm những gì. Tại Điều 1 chương X về Chính quyền địa phương quy định: Các đơn vị về lãnh thổ và chính trị của nước Cộng hoà Philippin là các tỉnh, thành phổ, các cộng đồng và barangay. Sẽ có vùng tự trị hồi giáo Mindanao và Cordilleras được quy định sau đây Thậm chí Hiến pháp còn có một số điều khác quy định chi tiết vấn đề thay đổi địa giới hành chính-lãnh thổ.

Hiến pháp Nhật Bản (1947) có chương VIII với tên Tự quản địa phương gồm 4 điều (Điều 92 - 95), trong đó ghi nhận nguyên tắc chung về tự quản địa phương, ví dụ Điều 92 quy định Quy tắc về tổ chức và hoạt động của nền hành chính địa phương do luật an định theo nguyên tắc tự quản địa phương.

Mỹ là trường hợp cá biệt: Hiến pháp Liên bang không quy định về tổ chức chính quyền địa phương. Theo Tu chính án số 10 của Hiến pháp Mỹ vấn đề tổ chức chính quyền địa phương thuộc thẩm quyền của các bang. Hiến pháp của hơn 40 bang ấn định rằng quốc hội bang không có quyền thông qua luật điều chỉnh một cách chi tiết vấn đề quản lý của địa phương. Đa số các bang quy định tổ chức đó dưới dạng chung nhất. Do đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương do các địa phương tự quy định. Như vậy là rất tự do, đa dạng, đặc biệt đối với đô thị: tổ chức và thẩm quyền của chúng không theo một khuôn mẫu nào.

Hiến pháp nước CHND Trung Hoa (1993) không quy định tập trung vào một điều vấn đề tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ như Hiến pháp Việt Nam, nhưng qua các quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp cũng thấy được nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; thành phố, chuyên khu, đặc khu thuộc tỉnh; huyện và xã Thôn không phải là cấp chính quyền.

Các Hiến pháp Việt Nam thì ghi nhận rất rõ ràng về các cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ, nhìn chung có ba cấp: tỉnh, huyện, xã riêng Hiến pháp 1946 có thêm cấp bộ và Hiến pháp 1959 có khu tự trị.

3. Việc thay đổi địa giới hành chính tự quản là việc trọng đại thường quyết định bằng trưng cầu dân ý

Hầu hết các nước tiên tiến hiện nay đều xây dựng và hoàn thiện chế độ tự quản địa phương. Một đặc điểm chung của tự quản địa phương là những quyết định thay đổi địa giới hành chính như nhập, tách đơn vị hành chính - lãnh thổ hay những việc khác liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ của tự quản địa phương đều có vai trò quyết định của dân cư, thường là bằng trưng cầu dân ý. Có nước quy định trực tiếp điều này trong Hiến pháp gốc, có nước thì quy định trong các luật sửa đổi, bổ sung hiến pháp (tu chính án) về tư quản địa phương, ví du:

Hiến pháp Cộng hòa Phi-líp-pin, tại Điều 2 chương X Chính quyền địa phương quy định: Những đơn vị lãnh thổ và chính trị được hưởng chế độ tự quản địa phương và Điều 10 chương này: Không một tỉnh, thành phố, đô thị tự trị hay khu tôn giáo nào được lập ra, chia tách, sấp nhập, bãi bỏ hay thay đổi đường biên giới một cách cơ bản, ngoại trừ nó phù hợp với các tiêu chí trong Bộ luật chính quyền địa phương, và nhận được sự ủng hộ của đa số cử tri trong cuộc trưng cầu dân ý tổ chức tại đơn vị chính trị chịu ảnh hưởng trực tiếp của các quyết định nói trên.

Hiến pháp Liên bang Nga, tại chương VIII Tư quản địa phương khoản 2 Điều 131 quy định: Sự thay đổi biên giới lãnh thổ của tự quản địa phương chỉ được thực hiện với sự cân nhắc ý kiến của nhân dân lãnh thổ tương ứng. Cân nhắc ý kiến của nhân dân lãnh thổ tương ưng thì chưa phải là trưng cầu dân ý, nhưng quy định trực tiếp trong Hiến pháp Liên bang như vậy là đã coi vấn đề ý dân rất quan trọng.

4. Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ là cơ sở của phân cấp quản lý

Thường thì người ta hiểu phân cấp quản lý chỉ là sư phân định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền theo lãnh thổ, nhưng không có đơn vị hành chính - lãnh thổ thì phân định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ cho ai.

Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ chính là cơ sở của phân cấp quản lý, vì phân cấp trước hết là chia ra, chia riêng ra thành bậc, lớp[2] phân cấp quản lý chính làchia ra để quản lý. Vì vậy, phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ là cơ sở của phân cấp quản lý, nhìn rộng ra thì phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ là cơ sở của của cải cách hành chính về chính quyền địa phương. Theo quan niệm đó, trên cơ sở tổng hợp, phân tích các quan niệm khác nhau về phân cấp quản lý trên thế giới và ở nước ta, theo tôi, khái niệm phân cấp quản lý ở nước ta cần được hiểu là sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vu và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả hơn.

Hai tác giả J.M. Cohen và S.B. Peterson, theo đặt hàng của Liên Hơp Quốc, đã có môt công trình nghiên cứu, điều tra rất công phu, nghiêm túc, toàn diện và sâu sắc trong 20 năm về lý luận cũng như thực tiễn về phi tập trung hóa quản lý trên các châu lục và kết quả là cuốn sách nguyên bản tiếng Anh là Administrative Decentralization: Strategies tor Developing Countries[3]. Nội dung cuốn sách này cũng có nhiều điểm giống với lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý của Việt Nam. Tuy nội dung chủ yếu của cuốn sách này là nói về phân quyền, tức là chế độ tự quản địa phương, các tác giả đã đưa ra một quan điểm mới cho phi tập trung hoa quản lý là đặc phi tập trung hóa quản lý trong một ngữ cảnh rộng hơn của tổ chức hành chính. Các tác giả cũng cho rằng tản quyền, phân quyền và ủy quyền là các hình thức của phi tâp trung hóa quản lý. Như vây, phi tập trung hóa quản lý và phân cấp quản lý đều là dân chủ hóa quản lý, và phân quyền được hiểu là chế độ tự quản địa phương, là dân chủ hóa quản lý ở mức độ cao nhất.

Các cải cách hành chính lớn trong lịch sử nước ta, như trên đã đề cập, và trên thế giới, đều bắt đầu bằng việc phân chia lại các đơn vị hành chính - lãnh thổ... Nhưng hiện nay vấn đề tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thỗ đã bị xem nhẹ, không coi là nội dung quan trọng của việc hoạch định các phương hướng và nội dung của cải cách hành chính. Bản thân chương trình tổng thể cải cách hành chính 2001 - 2010 cũng chỉ nhắc qua bài học chia tách đơn vị hành chính - lãnh thổ trong quá khứ, mà cũng không coi đây là nội dung của cải cách hành chính, tuy việc này có ý nghĩa nền tảng trong cải cách hành chính. Những phân tích ở trên cho thấy sự sự can thiết phải coi vấn đề cải cách các đơn vị hành chính - lãnh thổ là nội dung có ý nghĩa cơ sở của cải cách hành chính.

5. Các ví dụ

5.1. Các ví dụ cụ thể[4]

Mỹ là nước tổ chức chính quyền địa phương theo phương thức phân quyền, theo đó toàn bộ các đơn vị hành chính - lãnh thổ dưới cấp bang đều được hưởng quy chế tự quản địa phương, không phân biệt lớn, nhỏ. Hiện nay tất cả các bang của Mỹ được chia thành gan 3 ngàn lãnh địa (vùng nông thôn), gan 19 ngàn đô thị, gan 19 ngàn huyện và xã, chưa kể các tô chức tự quản không thuộc khái niệm đơn vị hành chính - lãnh thổ [5]. Từ sau những năm 90 của thế kỷ 20 các đô thị phát triển thành các siêu đô thị, lan dần sang lãnh thổ của nhau, hình thành các liên đô thị, và cũng hình thành nên các tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ mới. Cách tổ chức chính quyền tự quản địa phương của Mỹ có nét rất đặc thù. Ngoài hội đồng dân biểu là cơ quan tự quản như mọi nơi trên thế giới, thì cách tổ chức bộ máy chấp hành đa dạng nhất, tùy thuộc đặc điểm, truyền thống lịch sử của từng địa phương: Mayor (thị trưởng) do dân bầu trực tiếp, hoặc do hội đồng dân biểu bầu, do thuê, hoặc hội đồng trực tiếp quản lý (không có thị trưỏng) ở các cộng đồng số dân ít.

Nước Pháp hiện nay có 26 vùng, 99 tỉnh và 36779 công xã (bao gồm cả đô thị và nông thôn, số lượng công xã này tương đương với số công xã tự quản của tất cả các nước châu Âu khác cộng lại)[6]. Pháp là nước tổ chức chính quyền địa phương theo phương thức kết hợp giữa tản quyền và phân quyền. Ở vùng và tỉnh có cơ quan tản quyền, tức cơ quan do Chính phủ và các bộ bổ nhiệm, chỉ là đại diện của chính quyền trung ương tại địa phương. Các cơ quan phân quyền, ngoài hội đồng dân biểu do dân cư bầu ra bằng phổ thông đầu phiếu, cơ quan chấp hành của hội đồng dân biểu do hội đồng bầu ra hoặc do dân cư trực tiếp bầu ra bằng phổ thông đầu phiếu phụ thuộc vào truyền thống. Vì thế, các cơ quan tự quản địa phương chỉ là đại diện cho dân cư địa phương. Công xã là hạt nhân của chế độ phân quyền - được hưởng quy chế tự quản địa phương đầy đủ nhất. Một làng nhỏ, một thị trấn nhỏ hơn 100 dân cũng là một công xã, nhưng cả Paris nhiều triệu dân cũng là một công xã và các công xã lớn, nhỏ khác nhau nhưng không nằm trong nhau. Các công xã có thể nằm trong tỉnh, nhiều tỉnh họp lại thành vùng, nhưng có tỉnh chỉ là một công xã như Paris. Không những các công xã, tức là các cơ quan tự quản của công xã, không trực thuộc nhau, mà chúng cũng không trực thuộc cơ quan cấp trên nào hết mà trực thuộc luật pháp. Chỉ có các cơ quan tản quyền, tức là cơ quan hành chính nhà nước mới trực thuộc theo thứ bậc. Đây cũng là đặc điểm của chính quyền tự quản địa phương.

Đức và Ý cũng tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Pháp: kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, trong đó Ý là đại diện tiêu biểu của mô hình tự quản địa phương Pháp. Ở Đức cơ quan tản quyên chỉ đến cấp vùng, cơ quan hạt do dân bầu (cả hội đồng và cơ quan chấp hành) nhưng lại được trao quyền hạn giám hộ hành chính đối với các công xã tự quản, còn ở Ý cơ quan tản quyền cũng chỉ đến cấp tỉnh như ở Pháp.

Ở Nhật, Hiến phấp 1947 có chương về Tự quản địa phương và Luật về Tự quản địa phương ban hành năm 1947 đã đánh dấu xu hướng phi tập trung hoá quản lý địa phương. Trên cơ sở đó đã hình thành một hệ thống hai cấp các đơn vị hành chính - lãnh thổ là tỉnh, thành phố lớn và thị xã, thị trấn, và các làng xã. Tuy nhiên, chế độ tự quản địa phương ở Nhật lại bị hạn chế hơn trong thập niên cuối thế kỷ 20, chủ yếu do hạn chế về năng lực tài chính nên phải chịu sự hỗ trợ của trung ương. Ở Anh cũng diễn ra quá trình tương tự, nhưng bị hạn chế ngay trong các luật của thập niên 80 thế kỷ 20.

Hiến pháp Liên bang Nga, ngoài quy định 89 chủ thể Liên bang và các cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ, có chương VIII Tự quản địa phương gồm 4 điều (130-133), khoản 1 Điều 131 quy định: Chế độ tự quản địa phương được thực hiện trong các đô thị, thôn xóm và các lãnh thổ khác với sự cân nhắc truyền thống lịch sử và truyền thống khác của địa phương. Cơ cấu các cơ quan tự quản địa phương do dân cư tự xác định. "Cần lưu ý rằng trước năm 1993 Nga còn thuộc Liên Xô, chính quyền địa phương là mô hình Xô viết, là khuôn thước của mô hình chính quyền địa phương Việt nam hiện nay.

Ở Trung Quốc các đơn vị hành chính - lãnh thổ là: tỉnh (con số chưa chắc chắn là xấp xỉ 26), vùng tự trị (5), thành phố trực thuộc trung ương; khu tự trị, các huyện, các huyện tự trị, các thành phố thuộc tỉnh, các quận trong thành phố; các làng, các bản dân tộc và các xã; với ba cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ cơ bản là tỉnh, huyện và xã, nhưng tên gọi và quy chế rất đa dạng. Các đơn vị hành chính - lãnh thổ cơ bản đều thành lập Hội đồng đại biểu nhân dân (Nhân đại) và Chính phủ nhân dân địa phương do Nhân đại bầu ra.

Trung Quốc chưa có Luật Tự quản địa phương, mô hình đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương nhìn chung giống Việt Nam vì đều mang nét chung của mô hình Xô Viết trước đây, nhưng khác nước ta ở chỗ đã và đang thực hiện chế độ tự trị rất rộng rãi, đa dạng cho những vùng nhiều dân tộc thiểu số chung sống: khu tự trị trực thuộc trung ương, chuyên khu tự trị thuộc tỉnh, huyện tự trị. Một điểm đặc thù nữa là thành lập rất nhiều đặc khu với quyền độc lập ở mức độ khác nhau, chưa kể Hồng Công, Ma Cao[7]. Điểm đặc thù khác của Trung Quốc, là ngoài các đơn vị hành chính - lãnh thổ được qui định bởi Hiến pháp, còn có các cơ quan hành chính địa phương tồn tại trong các đơn vị hành chính - lãnh thổ trung gian được qui định bởi luật. Các đơn vị này là các khu hành chính trong các tỉnh và các vùng trong một số huyện và các khu phố (tiêu vùng, tiểu quận). Trong những nơi đó không thành lập Nhân đại, các cơ quan hành chính của chúng được bổ nhiệm bởi các chính phủ nhân dân cấp trên và được gọi là các cơ quan được uỷ quyền (đại diện).

5.2. Đánh giá khái quát

Trên thế giới, cách phân chia lãnh thổ của các nước rất đa dạng. Nói lãnh thổ quốc gia được phân chia thành hai hay ba, bốn... cấp chỉ là tương đối, vì trong đa số các nhà nước hiện đại thực hiện chế độ tự quản địa phương, thì các tổ chức chính quyền địa phương trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ tương ứng không trực thuộc nhau một cách khô cứng theo mô hình thứ bậc hành chính cũ kỹ. Cơ sở khoa học của thực tiễn đó là, trong khoa học luật hành chính nước ngoài, dựa trên các tiêu chí định tính là chủ yếu, người ta đưa ra khái niệm lãnh thổ nhân tạo và lãnh thổ tự nhiên. Quan điểm này được đa số học giả và các nhà hoạch định chính sách thừa nhận để phân loại các đơn vị hành chính - lãnh thổ địa phương thành: đơn vị lãnh thổ tự nhiên và nhân tạo. Đó là những khái niệm định tính nhưng có ý nghĩa quyết định trong xây dựng và hình thành chính sách phân quyền, chế độ tự quản địa phương của hầu hết các quốc gia trên thế giới.

Như tên gọi của nó, đơn vị lãnh thổ tự nhiên là các đơn vị hình thành một cách tự nhiên, lâu dài trong lịch sử, dân cư quy tụ lại thành cộng đồng theo lối quần cư, có quan hệ chặt chẽ lâu đời, thường là theo dấu hiệu huyết thống, nghề nghiệp, dân tộc, tôn giáo, các đặc điểm chung về địa lý tự nhiên... Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên, do đó, không phải là một khuôn mẫu chung của các lãnh thổ về số lượng cũng như mật độ dân cư, diện tích lãnh thổ và đặc điểm địa lý. Nó đa dạng không chỉ về số lượng dân cư, diện tích..., mà còn không phân biệt đô thị hay nông thôn, miền núi hoặc miền xuôi, đất liền hoặc hải đảo.... Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên tính cố kết cao như công xã, thôn, làng (vốn từ các giáo phận) hay khu dân tộc hay đô thị (mọi loại, dù nhỏ, to khác nhau) thì đều là đơn vị tự quản địa phương cơ bản, nghĩa là hưởng quy chế tự quản địa phương đầy đủ, có quyền tự quản đầy đủ nhất (như ở Pháp, Anh, Mỹ, Đức, Ý, Nga, Philippine, Trung Quốc...). Ở Nga, các đô thị lớn còn là chủ thể của Liên Bang, nghĩa là có quyền khá lớn, cả quyền lập pháp trong phạm vi Hiến pháp Liên bang. Các đơn vị hành chính lãnh thổ lớn hơn công, xã, thôn, làng như huyện ở Ý, hạt ở Đức, hay tỉnh, vùng ở Pháp, Đức, Ý thì yếu tố tự nhiên giảm đi, yếu tố nhân tạo tăng lên nên quy chế tự quản địa phương giảm dần.

Đơn vị lãnh thổ nhân tạo là các đơn vị hình thành một cách nhân tạo, cơ học thuần túy theo quyết định hành chính, để tiện cho việc quản lý về hành chính, ví dụ đó là các vùng, tỉnh ở Pháp, kỳ/ bộ, khu, tỉnh, huyện, xã ở Việt Nam cũng thuộc loại này. Từ khái niệm này thì đơn vị lãnh thổ nhân tạo còn bao gồm cả những đô thị, huyện, quận, xã, phường đã và đang được hình thành một cách nhân tạo, cơ học thuần túy theo quyết định hành chính như ở Việt Nam, cả những đô thị trong đó bao gồm cả những vùng nông thôn thuần túy và hải đảo.

Những nước có truyền thống tự quản địa phương lâu đời như Mỹ, Anh, Pháp; có những nước phát xít sau Chiến tranh Thế giới II, chỉ sau hai năm đã thực hiện ngay chế độ tự quản địa phương như Đức, Ý, Nhật; có những nước sau cải tổ cũng thực hiện ngay lập tức chế độ tự quản địa phương như Nga, Bungari và các nước Đông Âu khác. Cộng đồng châu Âu đã thông qua Hiến chương của châu Âu về chế độ Tự quản địa phương và đó được coi là một tiêu chuẩn để xem xét những nước xin gia nhập Cộng đồng châu Âu. Liên hợp quốc đã soạn thảo Hiến chương quốc tế về chế độ Tự quản địa phương và đang dự định đưa ra Đại Hội đồng xem xét. Nhiều khu vực, trong đó có cả các nước ASEAN đã thành lập các hiệp hội tự quản địa phương... Tiến trình này là một hiện tượng mang tính quy luật toàn cầu mà đất nước chúng ta không thể nằm ngoài.

6. Đánh giá khái quát thực trạng tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ thổ ở Việt Nam

Từ những năm 70 - 80 của thế kỷ 20 ở miền Bắc đã diễn ra cuộc cải cách lớn về sắp xếp lại các đơn vị hành chính - lãnh thỗ: tiến hành sáp nhập để hình thành đơn vị hành chính - lãnh thỗ mới cả ba cấp tỉnh, huyện, xã to lớn hơn, chú trọng tăng cường cấp huyện không chỉ về lãnh thổ, mà xây dựng thành pháo đài cả về tổ chức, ngân sách, quốc phòng. Nhưng sự phình to đó đã không hiệu quả, thậm chí gây nhiều bất ổn, vì đó là sự thể hiện tư duy cơ học, chủ quan duy ý chí; cho từ trước những năm 90 của thế kỷ 20 đến nay là tiến trình ngược lại: chia tách các đơn vị hành chính - lãnh thổ cấp tỉnh, rồi cấp huyện, cấp xã. Về vấn đề này tác giả Nguyễn Như Du đã có bài khảo cứu khá thú vị với tiêu đề Điều chỉnh địa giới hành chính: xưa và nay, nhưng đáng tiếc là tác giả không coi vấn đề này là nội dung của cải cách hành chính[8].

Đến nay thì quá trình chia tách tỉnh đã tạm ngưng, nhưng những biến động về các đơn vị hành chính - lãnh thổ vẫn đang tiếp diễn, như việc nâng cấp tỉnh lên thành phố trực thuộc trung ương, chia, tách để thành lập các huyện, thị xã, nâng cấp các thành phố thuộc tỉnh, phổ biến nhất là chia tách để thành lập các xã, thị trấn mới vẫn diễn ra hàng tháng, thể hiện bằng những nghị định của Chính phủ, chưa kể việc lớn hệ trọng của tầm quốc gia là sấp nhập tỉnh Hà Tây và một số huyện thành Thủ đô Hà Nội mới. Xem ra khi nhập hay tách thấy đều có lý, nhưng cái cần xem xét chính là tính pháp lý của việc chia tách, nhất là sự tham gia của công dân đến đâu trong xu thế dân chủ hóa hiện nay, hiệu quả và hậu quả, tác động toàn diện về kinh tế, chính trị, xã hội của việc thay đổi các đơn vị hành chính - lãnh thổ như thế nào?

Nhìn khái quát, tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và tương ứng với nó là tổ chức chính quyền địa phương của nước ta còn cứng nhắc và khuôn sáo hơn cả thời gian trước 1980 và cả mô hình Xô Viết truyền thống, cũng như của Trung Quốc hiện nay và đương nhiên cứng nhắc hơn nhiều lần so với các nước khác trên thế giới. Một nhược điểm lớn của mô hình Xô Viết là chính quyền địa phương mang tính hai mặt vừa đại diện cho trung ương, vừa đại diện cho nhân dân địa phương, mà thường rất lẫn lộn khi nào đại diện cho ai. Việc phân cấp thẩm quyền vì thế cũng nhiều lẫn lộn. Có lẽ tư duy hành chính cứng nhắc của các nhà quản lý Việt Nam thể hiện rõ nhất trong xác định, phân loại đơn vị hành chính - lãnh thổ và tương ứng với nó là tổ chức chính quyền địa phương, về khái niệm chính quyền cơ sở, bằng việc xem trọng yếu tố định lượng hơn yếu tố định tính, thậm chí chỉ nhìn vào yếu tố định lượng (số dân, diện tích).

Một ví dụ gần đây nhưng rất thường thấy, đó là Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn (Nghị định 159/2005), trong đó đưa ra các tiêu chí phân loại (Điều 2), cách thức tính điểm (Điều 5), phân loại xã miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa, xã đồng bằng, phường và thị trấn theo tư duy về cấp thành xã, phường, thị trấn cấp 1, cấp 2, cấp 3 (Điều 4). Hoặc Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07 tháng 05 năm 2009 về việc phân loại đô thị (Nghị định 42/2009), theo đó, các đô thị được phân làm 6 loại (loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V). Phải chăng đây là dấu ấn của chế độ đang cấp?

Nhìn vào mục đích quy định tại Điều 2 của hai nghị định trên, có thể thấy rõ một xu hướng đã, đang và sẽ tiếp tục diễn ra là người ta sẽ chạy theo các tiêu chí phân loại này để lấy điểm, để được lập, xét duyệt quy hoạch; để được xây dụng chính sách và cơ chế quản lý; để được xác định (đâu cũng muốn tăng) số lượng cán bộ, công chức chuyên trách và không chuyên trách; số lượng thành viên ủy ban nhân dân; bổ sung chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức, vì đâu cũng muốn tăng. Chưa kể tất yếu đã, đang và sẽ dẫn đến, tư duy và thực tế ỷ lại, trông chờ vào trung ương, vào cấp trên, vừa thể hiện cách quản lý tập trung quan liêu, vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của địa phương. Mặt khác, tư duy về cấp còn làm nảy sinh và nuôi dưỡng bệnh hình thức, bệnh thành tích, tệ nạn báo cáo sai sự thật... về mặt lý luận và thực tiễn, không chỉ nước ta mà cả nước ngoài, đã chứng tỏ đường lối đúng đấn nhất của việc xây dựng chính sách, quy hoạch phát triển lãnh thỗ là trong xác định các loại đơn vị hành chính - lãnh thổ cần xem trọng yếu tố định tính hơn định lượng. Điều rất cần chú ý rằng đây là xác định loại, chứ không phải xác định cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ. Mặc dầu vậy, cũng không được tuyệt đối hóa các yếu tố định tính, mà xem nhẹ các yếu tố định lượng. (giữa các yếu tố định tính và định lượng trong quản lý xã hội, cũng như giữa chất và lượng, có quan hệ biện chứng.

Các đơn vị lãnh thổ nước ta như kỳ/ bộ, tỉnh, huyện, xã ở nước ta vốn là đơn vị lãnh thổ nhân tạo. Ngoài ra, trong thực tiễn quản lý từ chiến tranh chống Pháp đến chiến tranh chống Mỹ một cấp quan trọng hình thành là khu/ liên khu. Tuy nhiên, khi hình thành các đơn vị lãnh thổ trên cũng phần nào căn cứ vào các yếu tố tự nhiên (tính cố kết về địa lý, dân cư, phong tục, tập quán, ngôn ngữ...). Qua quá trình phát triển lâu dài, các yếu tố tự nhiên đó dần phát triển, bền vững thêm nên cũng mang nhiều yếu tố của lãnh thổ tụ nhiên. Tuy nhiên, mức độ phát triển và ảnh hưởng của các yếu tổ tự nhiên ở tùng khu, tỉnh, huyện, xã rất khác nhau. Ngôn ngữ là bang chứng điển hình của tính cố kết của lãnh thô tự nhiên, trong đó quan trọng nhất là tiéng nói (thô ngữ, âm sac), ba kỳ có thê phân biệt dễ dàng, có khi phân biệt được theo khu (khu 3, khu 4, khu 5, Nam Bộ...), thậm chí nếu tinh tế hon có thê phân biệt được theo tỉnh, huyện, và cấ biệt cả xã. Có nhiều huyện có tiếng nói đặc trưng, như Ba vì, Đan Phượng (thuộc Hà Tây cũ, nay thuộc Hà Nội mới), Nghi Lộc tỉnh Nghệ An, thậm chí là xã (xã Mỹ Đình, Mễ Trì của huyện TừLiêm HàNội trước đây mànay làkhu Sân vận động quốc gia nổi tiếng). Đi ra thành phố thì nói tiếng thành phố, nhưng về quê thì nói tiếng quê. Thậm chí ở thành phố nhưng nói với nguôi đồng hương thì phải nói tiếng địa phuong. Đó là phong tục đến nay vẫn còn vũng ben trong người Việt

Tat nhiên, ở đây chỉ nói đến nhũng đơn vị lãnh thô lâu đòi, không kê các tỉnh, huyện, xãmới nhập, sau lại chia tấch, hay thành lập mới, cũng như những đô thị mới xây dựng, thì cốc yếu tố tựnhiên không có. Vì lẽ đó mà câu chuyên nhập tỉnh, huyện, xã do muốn quy mô hóa máy móc phản với tự nhiên đã that bại trong quấ khứ và gây hại không ít về kinh tế - xã hội. Nhưng đơn vị lãnh thô tự nhiên lâu đời nhất, vũng bền nhất với chế độ tựtrị làng, xã lâu dài hàng ngàn năm trong lịch sử là thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc... nhất là làng, thôn ở miền Bắc lại thiếu sự ke thừa, phát triển, hay kế thừa vô cùng hạn chế, vì chúng không được coi là cấp chính quyền, mặc dù Quy chế dân chủ cơ sở là thục hiện ở đây, chứkhông phải ở cap chính quyên cơ sở là xã.

Cuối cùng, cần ghi nhận tiến trình các sự kiện thực tiễn hai ba năm gan đây nhất:

Đầu tiên phải kê đen sự kiện thành phố Hồ Chí Minh trình Chính phủ xin quy che riêng đê chủ động xây dụng chiến lược phát triển, nhưng cuối cùng chỉ là Nghị định số 93/2001 về phân cấp quản lý 4 lĩnh vực chơ thành phố, không khấc gì nhieu so vói các tình thành khác là bao nhiêu.

Tiếp đến là sự kiện thành phố Hồ Chí Minh trình Chính phủ, Bộ chính trị mô hình chính quyên đô thị và xin tô chức thí điểm.

Sau dơ là Đà Nang xin tổ chức thí điểm dân bầu trực tiếp Chủ tịch úy ban nhân dân thành pho; Chủ tịch úy ban nhân dân thành phố bô nhiệm Chủ tịch úy ban nhân dân quận, huyện; Chủ tịch Úy ban nhân dân quận, huyện bô nhiệm Chủ tịch Úy ban nhân dân cấp xã.

Cùng thòi gian đó đã thục hiện chủ trương Mặt ttận tổquốc cập xã bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Úy ban nhân dân cấp xã, nhung qua thục hiện th;iy nhiều tính hình thúc (vì vốn Mặt trận là hình tliúc ), nên có nơi đã mạnh dạn tổ chức để nhân dân cấp xã trực tiếp bỏ phiếu tín nhiệm, như ỞQuảng Ninh.

Cuối cùng là việc Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khóa X (điểm 5) đề ra chủ trương thục hiện thí điểm việc không tô chức HĐND huyện, quận, phường; thí điểm cử tri bầu trực tiếp chủ tịch UBND cấp xã; và thục hiện nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng trong các cơ quan hành chính. Trên cơ sở đó, Quốc hội ra Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 (ngày 15/i 1/2008) ve thục hiện thí điểm không tổchúc HĐND huyện, quận, phường. Tiếp theo Nghị quyết so 725/2009/ UBTVQH12 (ngày 16/01/2009) của uỷ ban thường vụ Quốc hội về triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội. Khoản 2 Điều 9 Nghị quyết 725 quy định: Uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường nơi không tô chức HĐND gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và uỷ viên do Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp bô nhiệm, miễn nhiệm, cách chúc. Trong đó, mọi huyện, quận, phường của thành phố Hồ Chí Minh đều tiến hành thí điểm.

Can lưu ý rằng, Nghị quyết của Chính phủ số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giũa Chính phủ và chính quyên tình, thành phố trực thuộc Trung ương đã có kết luận: nhận thúc, quan điêrn về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quấn, trong đó có sự lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cắt cứ, phân tán.

Nhũng sự kiện thục tiễn này, cùng vói việc thục hiện Quy chế dân chủ cơ sở từ năm 1998, cho chúng ta cảm giác rang chúng ta vẫn đang đi tới đích cuối cùng của phân cấp quản ỉýỉà chế độ phân quyền - tự quản địa phương, nhưng đi rất thận trọng, tùng bưốc từ từ, nhung mò mẫm, chấp vá, kiêu vừa thiết kê vùa thi công". Như vậy không chỉdềỉỡ thời cơ, tụt hậu, mà còn không rỗ bức ưanh tổng thểcuối cùng.

7. Vài kiến nghị giải pháp đổimới

Trước khi nói ve kiến nghị, cần lưu ý hai thông tin lý luận và chính trị sau đây:

Mộtỉà, các tốc giả J.M. Cohen và S.B. Peterson đãcó kết luận rang: Ngày càng cố nhiều chính phủ xem phân cấp quản lý như là một con đường để phát triển, là một chính sách mơ ước. Tuy vậy, hầu hết các chính sách này khi được thực hiện đều không như mong đợi ban đầu. Trong nhiều nguyên nhân của tình trạng này, có điều quan ượng là ... thiểumột Ịý hỉận đê giải thích khi nào, thể nào và tại sao phân cap quản ỉý ỉà điều rấ quan trọng... trong việc giải thích ỉýdo tại sao các nễ lụcphân cấp lạichung chung, hòihọt vàkhôngcógì đáng ngạc nhiên,phầĩỉón không có hiệu quả[9].

Hai là, quan điểm đôi mới mạnh mẽ toàn diện, trong đó có đổi mới tư duy và chính quyền địa phương đã đe ra từ Đại hội Đảng lần thứ VI. Báo cấo chính trị trên Đại hội Đảng lần thứx, tiếp tục chỉ rõ: Tổ chức và hoạt động của Nhà nước* cồn một sô khâu chậm đôi mới* Bộ mây quản ỉý nhà nuốc các cấp, nhất ỉằ ở cơ sở cồn yếu kém... Mô hình tô chức chính quyền địa phương* còn nhũng điểm bất hợp ỉý. cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu. ...Tư duy của Đảng trên một sô ỉĩnh vực chậm đôi mới* Một sô vấn đề ở tầm quan điểm, chủ trươngỉán chưa đượcỉàmrỗ... Lýỉuận chưa giải đáp đuọc một số van đề*, đặc biệt ỉà trong việc giải quyết các mối quan hệ *giũa đoi mối kinh tế và đẩ mới chính trị; giũa đổi mới vối Ổn định và /Ị&ấrứrẩt,'...(mụclđiểm4). Vànhấnmạnh: Đẩy mạnh cải cách hành chính,... Phân cap mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương.... To chúc họp ỉýchính quyền địa phương, phân định ỉại thẩn quyền đắ vói chính quyầì ởnông thôn, đô thị, hảidảơ(mụ£ XI điểm 2).

Kinh nghiêm hành xử thuận theo tự nhiên của quốc tế về phân quyền và trải nghiệm của Việt Nam về phân cấp quản lý là bài học đắt giấ can phải rút ra. Không phải vô cớ màgiải thưởng Nôben ve kinh tế năm 2009 được tặng cho nghiên cứu đưa ra kết luận rang: các cộng đồng địa phương có thể tự mình quản lý tài sản công tốt hơn so với các quyền lục áp đặt từ bên ngoài[10].

Từ tư tưởng chỉ đạo của Đảng và những phân tích ve lý luận và thục tiễn trên, cần thiết phải đoi mới mạnh mẽ tư duy, xây dựng quan điểm lý luận có tính đột phá trong cải cách hành chính địa phương đê đưa ra nhũng giải pháp đổi mới. Những giải pháp này có thê giống vói nước này hay nước khấc, nhưng quan trọng là nó phù họp và không nên quên rang, trước đây chúng ta đã áp dụng nguyên xi mô hình Xô viết. Tóm lại, cần có cuộc cải cách lớn về đơn vị hành chính - lãnh thô và theo đó là thực hiện phân cấp mạnh mẽ, dân chủ hóa dần từng bước thục hiện chế độ tự quản địa phương dạng như chiến lược, quy hoạch tong thê về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thô và cải cách chính quyền địa phương. Phương châm của mô hình chung này là kết họp giữa tập trung và dân chủ, cũng chính là kết hợp phân quyền vói tản quyên như các nước châu Âu lục địa, phân biệt hành chính nhà nước vói hành chính tự quản. Theo đó, mô hình khái quát trong tương lai ve tổ chức đon vị hành chính - lãnh thô và chính quyền địa phương nước ta, theo tác giả, có thê là:

Một là, các nướclón như Tiling Quốc cũng chỉ có xấp xỉ 26 tỉnh, nước trung bình như Pháp chỉ 26 vùng, Đức chỉ 16 bang, mỗi bang chỉ vài vùng. Tầm quản lý là có giói hạn, đó là một quy luật quan trọng của khoa học tô chúc, vì the, can xem xét khôi phục cấp khu, do số lượng 63 tỉnh, thành là quá nhiều đầu mối cho một Chính phủ trung ương. Các đơn vị như miền/ bộ/ kỳ tuy vốn cũng đã hình thành những nét liêng do lịch sử tạo nên, nhưng lón quắ, mà cấp khu có nhiều nét truyền thong, bản sắc riêng như trên đã nói. vì thế, nên biến Ảửuthành đơn vị hành chính- lãnh tho tiling gian chỉ có cơ quan hành chính nhà nước gợn nhẹ, giống kiểu cơ quan tản quyền thẩm quyền chung và thẩm quyền chuyên môn, do Chính phủ, các bộ trưởng bô nhiệm, chỉ đại diện cho Chính phủ đê quản lý và giấm sát các cap chính quyền địa phương. Loại cơ quan hành chính như vậy đã có ởcấp kỳ nước ta thòi 1946-1960. có thể lấy cơ quan hành chính các tình, thành phố lón hạt nhân của khu kiêm luôn chúc năng của cơ quan hành chính khu như một số nước đang làm. Nước ta hiện nay cũng có nhũng cơ quan đại diện của Chính phủ, các bộ ở vùng, mien, nhưng chưa là thiết chế chính thức.

Hai là, tỉiìh^Xmc thuộc trung ương cũ) vẫn nên là cấp chính quyền hoàn chỉnh như hiện nay, nghĩa là có Hội đồng do dân bầu trực tiếp và Tỉnh trưởng do dân bầu hoặc hội đồng bầu tùy theo từng địa phương, được hưởng quy chế tự quản, nhung không đầy đủ.

Ba là, can nghiên cứu thực hiện chế độ tự quản địa phương ở các đô thị cũ có truyền thống, không kể lớn, nhỏ, vì đô thị cấp nào cũng là một đơn vị lãnh thô tự nhiên, một chỉnh thể thong nhất về mọi mặt. Các đô thị đó cần là cấp chính quyên hoàn chỉnh được hưởng quy chế tự quản đay đủ; bỏ HĐND cấp quận và phường, chỉ còn cơ quan hành chính gọn nhẹ như đang thí điểm, trừ Thủ đô Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cần có tổ chức đặc thù kiêu siêu đô thị trên thế giói.

Ớ tỉnh và đô thị lón (thành phố trực thuộc trung ương cũ) có thê đặt các cơ quan tản quyền, nhưng chỉ là những cơ quan tản quyền thẩm quyên chuyên môn can thiết.

Bốn là. can xem xét lại việc không tổ chức HĐND cấp huyện. Huyện khác quận, nhiều nơi tính co kết rat cao, thậm chí có thô ngữ, âm sắc liêng của tiếng nói như trên đã phân tích, vì vậy, huyện vần nên là cap chính quyền hoàn chỉnh đuọc hưởng quy che tự quản, nhung không đay dử

Năm là, cần xem xét lại cấp xã và cap thôn, làng. Nhiều xã hiện tại chỉ là đơn vị hành chính nhân tạo, chỉ nên là cấp hành chính trung gian. Ngoài ra, nhiêu xã có thê vẫn là một cấp chính quyên hoàn chỉnh như hiện nay, vì có nhũng xã do đã tồn tại lâu có truyền thong chung của xã, là đơn vị hành chính - lãnh thô cơ sở có quy chế tự quản địa phương hoàn chỉnh. Tương lai xa hơn can xem xét nghiên cứu thành lập các xã mớ hxên cơ sở các thôn/ làng/ ấp/ bản/ phum/ sóc... có tính cố kết lâu đời, nên là đơn vị hành chính - lãnh thô cơ sở có quy che tự quản địa phương hoàn chỉnh nhất. Không phải vô có mà Quy chế dân chủ cơ sở'Tà áp dụng ởcơ sở thôn/làng/ấp/bản chứkhông ở xã. Như vậy sẽ kế thừa tốt truyền thống tự trị làng xã, là cơ sở để loại trù nhiêu tiêu cực và kém hiệu quả của quản lý nhà nước ở cap xã hiện hành, đặc biệt là trong quản lý đất đai, rùng, nước, môi trường, nạn tham nhũng.

Sáu là, các khu tựtrị đã bỏ thì ở các tỉnh, huyện, xã có dân tộc thiêu sổ chiếm đại bộ phận dân cư nên nghiên cứu dan hình thành chế độ tự quản địa phương đẩy đủ tương tự như chê độ tự trị ở Liên Xô cũ hay Nga, Trung Quốc hiện nay.

Bảy là, thực hiện chế độ thủ trưởng txững mọi loại cơ quan hành chính, trong đó có cơ quan tự quản: linh trưởng, Thị trưởng trong mọi loại đô thị, Huyện truồng, Xã trưởng do dân bầu hoặc Hội đồng bầu tùy theo tùng địa phương, còn Quận trưởng và Trưởng phuòng vẫn do bổ nhiệm như thí điểm hiện nay. có như vây mới kha: phục đuọc nạn họp hành, tình trạng thiếu trail nhiệm và mới bảo đảm đuọc tính nhanh nhạy, kịp thòi của hoạt động hành chính nhànước vàhành chính tự quản.

Phương ấn khắc có thể là: ve tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thô vẫn như trên, nhưng chỉ cấp xã (cũ và mới) và đô thị mọi loại mới là cap cơ sở có quy chế tự quản địa phương đầy đủ. còn cấp vùng vẫn chỉ là cấp tản quyền, tỉnh và huyện có thê có ít quyền tự quản nhưng vẫn giao chúc năng hành chính nhà nước.