| |
Có tình huống diễn ra mang tính đột biến, tức thời như các hiện tượng tự nhiên [động đất, sóng thần, núi lửa…] hoặc hiện tượng xã hội [dịch bệnh diễn ra trong một vùng, trong một thời gian ngắn]; các tai nạn xây dựng, trên sông, trên biển, các hỏa hoạn do yếu tố chủ quan… Có những tình huống không phải tức thời nhưng bất khả kháng như: siêu bão, động đất, thảm họa sau mưa, bão, lũ… mang lại những hậu quả thiệt hại về kinh tế, xã hội và con người. Những tình huống mô tả ở trên, có thể xếp vào nhóm các tình huống bất thường và là đối tượng quan trọng của quản lý nhà nước.
Tình huống bất thường là một thuật ngữ chỉ một hiện tượng, một sự kiện, sự việc diễn ra trong đời sống xã hội có nguyên nhân từ tự nhiên khách quan hoặc xuất phát từ chính đời sống xã hội hoặc chủ quan do con người tạo ra [như các hoạt động kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, trật tự xã hội], mang đến những hậu quả xã hội ở mức độ khác nhau. Từ khái niệm trên có thể phân tích các yếu tố hình thức và thuộc tính của tình huống bất thường:
Tình huống bất thường là một hiện tượng đơn nhất, xảy ra trong một thời điểm, tại một địa điểm nhất định mang tới hậu quả tiêu cực cho xã hội và con người.
Từ điển tiếng Việt thông dụng, do tác giả Hoàng Phê chủ biên năm 1988, đưa ra khái niệm về thuật ngữ "hiện tượng" được diễn đạt là "cái xảy ra trong không gian, thời gian mà người ta nhận thấy". Trong thực tế, một số hiện tượng kinh tế - xã hội mà hậu quả của nó tác động nghiêm trọng tới hoạt động bình thường của sản xuất xã hội hay lợi ích của con người, nhưng không dễ nhận biết bắt đầu từ sai lầm về nhận thức trong lĩnh vực quản trị xã hội, xây dựng chính sách. Ví dụ: chiến lược đầu tư và quản lý của tập đoàn kinh tế; chính sách ngân hàng và đầu tư bất động sản; mạng lưới xây dựng và phát triển năng lượng thủy điện... Có những thảm họa từ chỗ đơn lẻ xét theo một hiện tượng nhất định, cụ thể nhưng hậu quả của nó vượt xa những thiệt hại có thể tính đếm được đối với nền kinh tế, xã hội. Ví dụ điển hình như vụ máy bay MH17 rơi không phải là một thảm hỏa đơn lẻ, càng không phải là "thảm họa kép", mà là thảm họa mang tính dây chuyền: từ thảm họa khủng khiếp về nhân mạng với gần 300 người thiệt mạng; đau thương và thiệt hại không chỉ một quốc gia.
Bất thường [theo tiếng Anh là Extraodinary; tiếng Pháp là Extraodinaire] gắn với danh từ tình huống để chỉ tính chất, đặc điểm xuất hiện và diễn biến của chúng. Tính chất bất thường ngoài sự nhận thức, sự chủ động ứng phó do diễn biến hay xuất hiện đột ngột, tức thì như động đất, sóng thần, núi lửa. Có những bất thường do sự xuất hiện ngoài quy luật "không bình thường", nhưng nó vẫn nằm trong dự báo, tính toán trên cơ sở nhận thức quy luật, ví dụ: bão trái mùa, siêu bão vượt xa các con số dự báo và sự chuẩn bị.
Tính chất không lường trước của thiệt hại là yếu tố bất thường của các tình huống cụ thể. Nó có thể không trở thành bất thường nếu có sự tái diễn, vì con người đã cẩn trọng, cảnh giác ứng phó hoặc rút ra bài học. Là bất thường có thể do chúng diễn ra ở mức độ tác động giống nhau, nhưng khác nhau ở sự tiếp cận của con người. Nếu tiếp cận thụ động [không đủ khả năng nắm bắt] thì trở thành bất thường. Chúng làm cho hoạt động quản lý không nằm trong dự kiến, vượt quá sự chuẩn bị đối phó, gây thiệt hại trầm trọng cho con người, để lại di hại không dễ khắc phục ngay được.
Có loại tình huống bất thường không phải do tốc độ của diễn biến [đột ngột, tức thời], mà là sự mất niềm tin nghiêm trọng dưới con mắt của người dân và chế độ như sự phát sinh lợi ích nhóm trong xã hội[1], tình trạng tham nhũng thực sự đe dọa cơ chế và thể chế. Tính bất thường ở đây được nhận thức là mặt trái của xã hội mang hậu quả đặc biệt nghiêm trọng.
Tình huống bất thường trở thành phạm trù nghiên cứu, tổng kết từ thực tiễn quản lý xã hội. Nó thuộc đối tượng của quản lý xã hội trong một xã hội phát triển ở trình độ nhất định [có hiện tượng trước đây không nhận thức được thì ngày nay đã được nhận thức]. Nó được nhận dạng ở nhiều biểu hiện khác nhau với những tên gọi cụ thể và đặc điểm sau:
Thứ nhất, là những sự kiện có thực, đã diễn ra. Chính những diễn biến đã diễn ra, tác động ảnh hưởng, mang tới hậu quả xã hội ở một nơi, một thời điểm nhất định làm cơ sở nghiên cứu, phân tích, tìm ra các yếu tố mang tính quy luật hoặc ngẫu nhiên trong nhận thức khoa học và lý thuyết nhất định về chúng.
Thứ hai, mang yếu tố khách quan hoặc chủ quan. Yếu tố khách quan được phân ra bởi các tình huống diễn ra từ sự vận động của các yếu tố trong tự nhiên mang tính quy luật tương đối ổn định, ngoài ý muốn chủ quan của con người [cá nhân, cộng đồng hay tổ chức]. Yếu tố chủ quan thuộc về những tình huống gắn liền với nhận thức của con người.
Thứ ba, tính chất tác động, ảnh hưởng của các tình huống bất thường tới sự biến đổi tiêu cực tới điều kiện sinh hoạt có thể từ những nguyên nhân tự nhiên khách quan hoặc xã hội, những hậu quả và khả năng khắc phục.
2. Sự cần thiết phân loại các tình huống bất thường
Thứ nhất, các tình huống bất thường có chung một đặc điểm là gây thiệt hại nghiêm trọng cho xã hội; nhưng có sự khác nhau ở nguyên nhân, diễn biến, khác nhau ở môi trường, không gian xuất hiện... Do đó, cần thiết phải phân loại để có sự chủ động ứng phó dưới dạng nhận biết, chuẩn bị và đề ra các giải pháp ứng phó.
Thứ hai, việc phân loại không phải từ các giải pháp quản lý, mà còn có sự chuẩn bị cho con người sự nhận biết từ giác độ khoa học. Do đó, những loại tình huống bất thường khác nhau có thể là những đối tượng nghiên cứu và xử lý của các cơ quan nghiên cứu hay quản lý khác nhau nên cần xem xét các chủ thể quản lý trong cấu trúc của chính phủ nói chung và của Việt Nam nói riêng nhằm chuẩn bị cho các giải pháp quản lý xã hội đạt hiệu quả cao.
Các tình huống bất thường đa dạng về nguyên nhân xảy ra, về diễn biến và kết thúc; đa dạng về hình thức theo quan hệ khách quan - chủ quan, quan hệ về tự nhiên - xã hội; thậm chí tình huống bất thường có thể được phân loại về nhận thức và hành vi; có tình huống do hạn chế nhận thức và có tình huống do động cơ cá nhân. Ví dụ: do thiếu hiểu biết mà cháy rừng vào mùa hanh khô gây thảm họa và do hiểu biết nhưng cố ý hủy hoại rừng do động cơ của lợi ích nhóm.
Với phân tích trên đây, có thể phân loại các tình huống bất thường như sau:
- Các tình huống bất thường do nguyên nhân tự nhiên khách quan [với những nguồn gốc, đặc điểm, tính chất khác nhau].
- Các tình huống bất thường xuất hiện trong đời sống xã hội. Những tình huống này gắn liền hoặc xuất hiện từ hoạt động xã hội [ví dụ như các dịch bệnh trong xã hội, các chính sách vi mô hoặc vĩ mô được hình thành trong bối cảnh có sự khác biệt tại một thời điểm, nhưng hậu quả kéo dài về sau].
3. Những khái niệm có tương quan nội hàm
Trong một số hiện tượng đã xảy ra để lại hậu quả tiêu cực về kinh tế - xã hội, nhưng được gọi tên bằng những thuật ngữ khác nhau, có thể coi chúng thuộc nhóm các khái niệm lân cận, có những yếu tố tương quan trong nội hàm. Một số khái niệm lân cận được dùng tương tự với tình huống bất thường trong bài viết này như thuật ngữ: [hiện tượng] rủi ro; [tình trạng] thảm họa; [tình huống] bất khả kháng.
3.1 Rủi ro
Đây là tính từ chỉ tính chất và hậu quả một số tình huống trong đời sống kinh tế - xã hội. Qua nghiên cứu, tham khảo các công trình khoa học, các đề tài luận án, luận văn và từ điển giải nghĩa thì: Rủi ro là đặc điểm của một loại tình huống xảy ra trong xã hội do tự nhiên khách quan, hoặc chính xã hội mang lại, gây hậu quả kinh tế - xã hội bất lợi cho chủ thể không đi theo hướng đã trù liệu, tính toán. Chúng mang tính ngẫu nhiên bất thường[2].
Rủi ro là hiện tượng khác thường gây thiệt hại về con người và tài sản, xảy ra một cách bất ngờ mà con người [tổ chức, cá nhân] không có sự chuẩn bị [vượt ra ngoài sự chuẩn bị], không kịp đối phó.
Xử lý các rủi ro là hành vi liên quan đến trách nhiệm và quyền hạn của nhà nước, cộng đồng và những cá nhân [như các chủ doanh nghiệp]; những người có trách nhiệm và các cấp chính quyền liên quan đến dự báo, khuyến cáo, xây dựng các giải pháp, ra các quy định và mệnh lệnh trong quản lý xã hội. Một số quan niệm, nhận thức khác về rủi ro cũng rất đáng chú ý, nói lên bản chất, đặc trưng, diễn biến và hậu quả xã hội mà hiện tượng này mang lại.
Trong một đề tài nghiên cứu liên quan đến quản lý rủi ro trong lĩnh vực tín dụng, rủi ro được quan niệm, phân tích như sau: mọi hoạt động của từng cá nhân cũng như toàn xã hội đều hướng tới một mục đích nào đó. Có những trường hợp mục đích không đạt được do trong quá trình hoạt động gặp phải rủi ro. Vậy rủi ro là gì? Có rất nhiều khái niệm về rủi ro như “rủi ro là những bất trắc gây ra mất mát thiệt hại”; “rủi ro là sự bất trắc cụ thể liên quan đến việc xuất hiện một biến cố không mong đợi”... Nói chung, mọi ý kiến đều đi đến khẳng định: rủi ro là khả năng xảy ra tổn thất ngoài dự kiến, có thể gặp bất cứ lúc nào ngoài ý muốn của con người trong mọi lĩnh vực của đời sống, nhất là lĩnh vực kinh tế.
Trên thế giới, người ta đã phân ra nhiều loại rủi ro trong hoạt động ngân hàng như rủi ro tín dụng; rủi ro hối đoái; rủi ro lãi suất; rủi ro thanh khoản...
Trong xã hội hiện đại, xã hội công nghiệp, xã hội thông tin, con người có rất nhiều phương tiện, công nghệ mới, nhưng chính những dịch vụ hiện đại đó có thể gây ra những bất cẩn, thiệt hại. Quá nhiều bất cẩn xung quanh con người, đến mức có nhận định rằng ngày nay con người đang sống trong một “xã hội rủi ro” hoặc là xã hội đang tồn tại một “môi trường sợ hãi”. Theo đó, con người không dám sử dụng vật dụng gì khi chưa có kiểm chứng sự an toàn về nó [ví dụ nước uống, thức ăn, vật dụng trong một xã hội mà hàng giả, hàng “nhái” tràn lan][3].
3.2 Thảm họa
Theo Từ điển tiếng Việt do Giáo sư Hoàng Phê chủ biên, thảm họa có nghĩa là: thảm họa lớn gây nhiều cảnh đau thương[4]. Từ điển tiếng Anh và tiếng Pháp đều giải thích theo nghĩa tương đồng là: tai họa, thảm họa. Những giải thích đó chủ yếu mô tả hậu quả không lường của một sự kiện. Thảm họa theo chúng tôi, là tình huống bất thường, hậu quả của nó không những gây ra sự mất mát về của cải vật chất mà còn có yếu tố nhân mạng [người chết và bị thương với số lượng lớn, diễn biến một cách kinh hoàng]. Nói cách khác, "thảm họa" là thuật ngữ chỉ những tình huống bất thường mà hậu quả của nó mang lại sự thiệt hại nghiêm trọng về nhân mạng và của cải. Trong sự mất mát thì yếu tố sinh mạng con người ở bất kỳ quốc gia nào trong thế giới văn minh ngày nay cũng đều là mất mát hàng đầu.
Những thảm họa đã xảy ra trên thế giới cũng như ở Việt Nam có các nguyên nhân khác nhau:
- Thảm họa từ nguyên nhân chiến tranh gây ra sự hủy hoại nền kinh tế, suy kiệt tiềm năng phát triển, làm chết chóc, gây đau thương về tổn thất con người.
- Thảm họa từ nguyên nhân suy thoái kinh tế từ các chính sách cực đoan. Ví dụ, nạn đói năm 1945 ở Việt Nam đã làm chết hơn hai triệu người[5].
- Thảm họa từ những vụ tai nạn hàng không, hàng hải với nhiều lý do khác nhau như thảm họa chìm tàu Titanic [Anh quốc]; vụ mất tích máy bay MH 370 của Hãng hàng không Malaysia [tháng 3/2014]; vụ rơi máy bay MH17 tháng 7/2014].
- Có những thiên tai được xếp vào mức độ thảm họa vì hậu quả của nó đe dọa sinh mạng hàng triệu con người [ví dụ như nạn hạn hán tồi tệ nhất xảy ra năm 2011 ở một số quốc gia châu Phi đã ảnh hưởng tới 11,5 triệu người, với tỷ lệ người suy dinh dưỡng và tỷ lệ trẻ em tử vong cao đáng kinh ngạc].
3.3 Bất khả kháng
Bất khả kháng là thuật ngữ nói về một diễn biến từ nguyên nhân chủ quan hoặc khách quan nhất định mà đối tượng chịu tác động dường như không thể chống chọi, hậu quả là không tránh khỏi sự thiệt hại về vật chất, tài sản hoặc con người. Bất khả kháng là tính chất của một hiện tượng, tình huống mà đối tượng chịu tác động không thể chống đỡ, tất yếu mang tới hậu quả tiêu cực [không có hiện tượng tích cực nào lại được mô tả bằng khái niệm là bất khả kháng cả]. Ví dụ, một trận vỡ đê đột ngột vào một thời điểm bất ngờ, con người không kịp chuẩn bị dẫn đến thiệt hại mùa màng, cuốn trôi tài sản và con người. Tính chất đột biến cộng với sức hủy diệt của nó khiến cho con người thậm chí là cả cộng đồng bất lực, bó tay trước cảnh của cải trôi theo dòng nước; hoặc những trận dịch hạch, đậu mùa trong các thế kỷ trước đây khi khoa học chưa tìm ra thuốc chữa, con người thường nhìn thấy chết chóc mà phải bó tay. Đó là những tình huống mang tính bất khả kháng.
Trong nền kinh tế - xã hội có nhiều tình huống mang tính bất khả kháng. Ví dụ: không bên nào phải chịu trách nhiệm cho việc không thực hiện các nghĩa vụ của mình trong hợp đồng khi nguyên nhân của việc không thực hiện đó xuất phát từ kết quả của thiên tai [bao gồm hỏa hoạn, lũ lụt, động đất, bão tố hay các thảm họa tự nhiên khác], địch họa, chiến tranh, bom mìn còn sót lại sau chiến tranh, hành động của kẻ thù nước ngoài, thù nghịch…
4. Các tình huống bất thường thuộc đối tượng quản lý của nhà nước
Các tình huống bất thường, dù ở mức độ nào của sự thiệt hại cũng là những hiện tượng kinh tế - xã hội liên quan đến sinh hoạt của xã hội, cộng đồng và con người. Một khi chúng gây ra những thiệt hại cho xã hội thì chắc chắn nhà nước phải tác động, ngăn ngừa theo đúng chức năng của quản lý, đúng bản chất nhân văn của nhà nước xã hội chủ nghĩa. Căn cứ của quản lý nhà nước phải là khung thể chế thông qua hệ thống pháp luật và hệ thống tổ chức, nguồn nhân lực và vật lực kèm theo.
Nước ta có sự ưu đãi của tự nhiên từ vị trí địa lý với sự đa dạng về thời tiết, khí hậu nhưng cũng chứa đựng những yếu tố bất lợi mang tính bất thường. Việc ngăn ngừa tác hại của các tình huống bất thường phụ thuộc vào các yếu tố như tính cộng đồng, kinh nghiệm, năng lực tổ chức quản lý và tiềm năng vật chất, kỹ thuật của nhà nước.
Với sự chủ động trong các chủ trương, quyết sách của nhà nước trong những năm qua cho thấy trình độ, năng lực tổ chức quản lý đã được nâng lên rõ rệt. Những trông chờ sự may rủi từ tự nhiên về nguồn nước tưới tiêu đã bị đẩy lùi bằng chiến lược phát triển thủy lợi; nhiều loại dịch bệnh đã được khống chế, đẩy lùi chứ không còn mong chờ vào sự may rủi như trước đây…
Tuy nhiên, từ quan điểm phát triển bền vững, quan điểm về cạnh tranh toàn cầu như một xu thế không thể đảo ngược, thì những chỉ số phát triển về kinh tế, phát triển con người ở nước ta còn xếp ở vị trí thấp. Điều đó giải thích tại sao trong quản lý xã hội nói chung và quản lý các tình huống bất thường nói riêng vẫn là những vấn đề nằm trong quyết sách, chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước.
Để chủ động ngăn chặn các tình huống bất thường, các rủi ro, các tình huống bất khả kháng, thì quản lý nhà nước cần nhằm vào các lĩnh vực cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cần có quan điểm rõ ràng để ngăn chặn các tình huống bất thường trong tổng thể chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước, từ đó làm cơ sở cho việc huy động mọi nguồn lực xã hội, trong nước và quốc tế nhằm phòng ngừa, phòng chống các thảm họa hay rủi ro.
Thứ hai, hệ thống các quy phạm xã hội cần được đặt ra một cách đồng bộ, kịp thời, bắt đầu từ khung thể chế trong Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm hành chính. Từ thực tiễn một số tình huống, từ vấn đề môi trường, từ các hoạt động dịch vụ như thủy lợi, thủy điện, các dự án kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng đã cho thấy những hạn chế trong quản lý nhà nước, chưa rành mạch về trách nhiệm và quyền ngay trong các văn bản pháp luật; thiếu sự quản lý kịp thời cả trong phát hiện và quá trình xử lý.
Thứ ba, xây dựng hệ thống tổ chức đồng bộ, đồng đều theo tính toán khoa học và kinh nghiệm từ quá khứ các diễn biến bất thường tại các khu vực khác nhau trong cả nước. Chính phủ đã có hệ thống quốc gia về tổ chức phòng ngừa thiên tai. Tuy nhiên, qua thực tế có những tình huống xử lý còn nặng về hình thức, chưa thực sự mang lại hiệu quả từ tác động trực tiếp của quản lý. Chúng ta mới chủ động một phần trong các tình huống thiên tai bão lũ, nhưng những tình huống về môi trường, hỏa hoạn cho thấy tính chuyên nghiệp còn là vấn đề cần đặt ra để hoàn thiện.
Thứ tư, muốn quản lý hiệu quả phải có nguồn lực đồng bộ và chuyên nghiệp. Nhà nước đã có chủ trương về tổ chức và con người, nhưng chưa đặt ra yêu cầu và trách nhiệm cụ thể qua tổng kết, đánh giá từ các vụ việc đã xảy ra thì hiệu quả xây dựng nguồn lực vẫn có yếu tố đối phó, hình thức. Vì vậy, vấn đề con người cần đặt ra trên các mặt: số lượng, cơ cấu, năng lực, kỹ năng và chế độ, chính sách.
Thứ năm, đầu tư tài chính, trang thiết bị đáp ứng yêu cầu trong ứng phó các tình huống bất thường. Giải quyết những tình huống bất thường, ngoài yếu tố tổ chức và con người, còn cần những chi phí để đầu tư các trang thiết bị phục vụ quản lý. Có những tình huống không thể xử lý được chỉ vì thiếu trang bị, hoặc trang bị không đồng bộ, chất lượng kém. Đặt ra việc cần có đầu tư lớn trong việc xử lý các tình huống bất thường mới từ chính yêu cầu do tính phức tạp, mức độ của diễn biến không bình thường, mà chưa đặt ra vấn đề có nguồn tài chính để bảo đảm trang bị cho quản lý ứng phó các tình huống đạt hiệu quả./.
GS. TS. Nguyễn Hữu Khiển - Nguyên Phó Giám đốc Học viện hành chính quốc gia
------------------------------
Ghi chú:
[1] Văn kiện Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 4, 5 [khóa XI] của Đảng Cộng sản Việt Nam.
[2] Rủi ro được giải thích ở một trong những nghĩa của từ trong tiếng Nga là Beda; tiếng Anh là Sisk [rủi ro, tổn thất]; tiếng Pháp là Malchanceux.
[3] "Quản lý nhà nước đối với các rủi ro trong đời sống xã hội… Sđd.
[4] Từ điển tiếng Việt, Sđd.
tcnn.vn