Người khởi kiện là gì

1. Dẫn nhập

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, việc hiểu và áp dụng đúng pháp luật tố tụng hành chính về người khởi kiện và người bị kiện có một ý nghĩa rất quan trọng.Thứ nhất,đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức đi khởi kiện, việc nắm vững những quy định của pháp luật về người khởi kiện và người bị kiện sẽ giúp họ xác định mình được quyền khởi kiện vụ án hành chính hay không và khởi kiện tại tòa án nào[1].Thứ hai, đối với hoạt động tố tụng, việc xác định sai tư cách tố tụng người khởi kiện và người người bị kiện là một trong những trường hợp vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng dẫn đến bản án bị hủy để xét xử lại, kéo dài thời gian giải quyết vụ án.Thứ ba, đối với hoạt động quản lý nhà nước, đây là một trong những cơ hội giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức bị kiện bảo vệ tính hợp pháp hoặc sửa chữa những thiếu sót, sai lầm đối với các khiếu kiện hành chính đã ban hành, củng cố lòng tin người dân trong hoạt động quản lý nhà nước.

Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2010 và có hiệu lực ngày 1/7/2011 có những quy định mới, sửa đổi, bổ sung quan trọng về người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính như: quy định một cách tương đối đầy đủ về quyền và nghĩa vụ pháp lý của người khởi kiện và người bị kiện tại các điều luật riêng biệt; quy định về việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính; bổ sung chế định năng lực chủ thể tố tụng hành chính và chế định kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính Với những sửa đổi, bổ sung quan trọng này, Luật TTHC đã tạo ra một điểm nhấn tích cực trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính từ khi Luật TTHC có hiệu lực. Tuy nhiên, một số quy định về người khởi kiện và người bị kiện không phù hợp trong khi các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTHC chưa giải thích một cách cụ thể và rõ ràng, điều này đã gây ít nhiều khó khăn cho việc khởi kiện vụ án hành chính cũng như việc thụ lý, xét xử vụ án hành chính[2]. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi sẽ trình bày khái quát các quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện nay về người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính, phân tích tồn tại, bất cập trong quy định pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật về người khởi kiện và người bị kiện, từ đó đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện.

2. Những quy định của pháp luật tố tụng hành chính về người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính và kiến nghị hoàn thiện

2.1. Về người khởi kiện

Hiện nay, những quy định của pháp luật tố tụng hành chính về người khởi kiện được Luật TTHC quy định tại nhiều điều luật thuộc nhiều chương khác nhau của Luật TTHC, trong đó chủ yếu quy định tập trung tại chương IV về Người tham gia tố tụng, quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng. Ngoài ra, khoản 6 Điều 3 Luật TTHC nêu khái niệm về người khởi kiện, theo đóNgười khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri.Như vậy, khái niệm về người khởi kiện được quy định theo Luật TTHC so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và 2006 (sau đây gọi chung là Pháp lệnh TTGQCVAHC) trước đây có nhiều sự khác biệt về mặt từ ngữ[3]. Có thể nhận thấy nếu chỉ căn cứ vào khái niệm này để xác định người khởi kiện trong tố tụng hành chính thì dễ gây hiểu nhầm về mặt ngữ nghĩa của khái niệm người khởi kiện bởi lẽ bất cứ ai cũng có thể trở thành người khởi kiện trong tố tụng hành chính; chỉ cần họ thực hiện hành vi khởi kiện vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC). Nhưng thực tiễn áp dụng pháp luật và thực tiễn giải quyết vụ án hành chính cho thấy chỉ có những cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi các QĐHC, HVHC mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính, và họ chỉ trở thành người khởi kiện trong vụ án nếu như hành vi khởi kiện của họ được Tòa án thụ lý giải quyết. Do đó, theo quan điểm của chúng tôi khái niệm người khởi kiện hiện nay theo quy định của Luật TTHC cần được sửa đổi lại theo hướng khẳng định chỉ có những cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi các QĐHC, HVHC mới có thể khởi kiện vụ án hành chính và việc khởi kiện đó được Tòa án thụ lý giải quyết. Do vậy, khoản 6 Điều 3 Luật TTHC nên được sửa đổi cụ thể như sau:Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri đã khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp của mình và được Tòa án thụ lý giải quyết.

Từ khái niệm về người khởi kiện và đối chiếu với một số quy định của Luật TTHC tại các chương có liên quan, đặc biệt là chương IV về người tham gia tố tụng, có thể nhận thấy khái niệm người khởi kiện trong vụ án hành chính có những đặc điểm sau:

Một là, phạm vi người khởi kiện rộng. Theo khái niệm về người khởi kiện đã phân tích thì người khởi kiện trong vụ án hành chính không chỉ là cá nhân mà còn là cơ quan, tổ chức. Cá nhân thì bao gồm công dân, người nước ngoài và người không quốc tịch[4]. Cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính được giải thích theo khoản 9 Điều 3 Luật TTHC bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Một điểm hạn chế là hiện nay Luật TTHC và các văn bản pháp luật tố tụng hành chính vẫn không có quy định hướng dẫn việc xác định người khởi kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan tổ chức, điều này gây khó khăn trong việc xác định tư cách tố tụng của người khởi kiện đối với những vụ án phức tạp.

Ví dụ: Cục trưởng Cục thuế Tp. H ban hành ra quyết định truy thu thuế đối với công ty TNHH B do ông A làm giám đốc, không đồng ý với quyết định truy thu thuế trên ông A đã làm đơn khởi kiện và nộp đơn khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền. Trong vụ án này, có quan điểm cho rằng người khởi kiện là ông A vì là người trực tiếp viết đơn, ký tên và nộp đơn khởi kiện tại Tòa án nhưng quan điểm khác cho rằng người khởi kiện là tổ chức Công ty TNHH B. Chúng tôi đồng ý với quan điểm người khởi kiện trong vụ án này là công ty TNHH B - một tổ chức vì quyết định truy thu thuế này không tác động và xâm phạm đến quyền lợi của cá nhân ông A mà tác động đến công ty TNHH B; việc ông A làm đơn, ký tên và nộp đơn khởi kiện tại Tòa án chỉ với tư cách là người đại diện theo pháp luật. Cũng ví dụ trên, nếu chủ thể bị tác động khiếu kiện hành chính không phải là công ty TNHH B mà là doanh nghiệp tư nhân B thì việc xác định người khởi kiện không phải là doanh nghiệp tư nhân B mà là chủ sở hữu doanh nghiệp[5]. Trong trường hợp này tuy khiếu kiện hành chính tác động đến doanh nghiệp tư nhân nhưng theo quy định của Luật Doanh nghiệp, trong doanh nhiệp tư nhân không có sự tách bạch về tài sản giữa doanh nghiệp và chủ sở hữu doanh nghiệp nên khiếu kiện hành chính tác động đến doanh nghiệp cũng là tác động đến chủ sở hữu doanh nghiệp, vì vậy người khởi kiện trong vụ án này là chủ sở hữu doanh nghiệp[6].

Do vậy, theo quan điểm chúng tôi, việc xác định người khởi kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan tổ chức phải dựa vào việc tác động của hành vi, quyết định bị khiếu kiện đó xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi của cá nhân hay của cơ quan, tổ chức. Nếu QĐHC, HVHC xâm phạm đến quyền lợi của cá nhân và cá nhân thực hiện hành vi khởi kiện và được Tòa án thụ lý thì trở thành người khởi kiện trong vụ án còn nếu ngược lại thì người khởi kiện là tổ chức.

Hai là, người khởi kiện trong vụ án hành chính phải là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC.Hiện nay, Luật TTHC và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành không có quy định người khởi kiện phải là người bị tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC, thay vào đó tại khoản 6 Điều 3 Luật TTHC nêu khái niệm về người khởi kiện chỉ khẳng địnhNgười khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính.Ngoài ra, tại Điều 5 Luật TTHC về quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp quy địnhcá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi họ cho rằng quyền, lợi ích đó đang bị xâm hại bởi các đối tượng khiếu kiện cũng không đề cập thuộc tính này. Như vậy có thể thấy, khái niệm về người khởi kiện theo Luật TTHC và các điều luật liên quan không đề cập tính bị tác động trực tiếp. Trong khi đó khái niệm người khởi kiện trong Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây quy định rõ người khởi kiện phải là người bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC.

Theo chúng tôi, Luật TTHC và các văn bản liên quan không quy định người khởi kiện phải là người bị tác động trực tiếp bởi các QĐHC, HVHClà một hạn chế vì không phải tất cả các chủ thể bị tác động bởi QĐHC, HVHC đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Nói như vậy, nghĩa là đối với các cá nhân, cơ quan và tổ chức chỉ bị ảnh hưởng từ các QĐHC, HVHC nhưng không chịu tác động trực tiếp bởi các QĐHC, HVHC đó thì họ không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Mặt khác, có quan điểm cho rằng những cá nhân, cơ quan, tổ chức có tên trong QĐHC mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính và trở thành người khởi kiện trong vụ án hành chính. Chúng tôi không đồng ý với quan điểm này vì có những cá nhân, cơ quan, tổ chức mặc dù trong các QĐHC không đề cập nhưng khi thực hiện các quyết định đó họ vẫn có thể bị ảnh hưởng trực tiếp. Ví dụ: ông A được UNBD huyện T ra quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với diện tích 200m2, ông B là người có diện tích đất liền kề với ông A cho rằng quyết định cấp đất của UBND huyện T đã lấn sang phần đất của ông, trong trường hợp này ông B cũng bị tác động trực tiếp từ quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của UBND huyện T, do đó ông B vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính và trở thành người khởi kiện trong vụ án. Vì vậy, vấn đề này cũng cần được hướng dẫn giải thích rõ, tránh trường hợp hạn chế quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan và tổ chức.

Ba là, người khởi kiện trong vụ án hành chính phải có năng lực chủ thể tố tụng hành chính.

Theo Điều 48 Luật TTHC quy định về năng lực chủ thể tố tụng hành chính có thể được tóm tắt như sau:

- Nếu người khởi kiện là cá nhân thì người người này phải đủ 18 tuổi trở lên. Theo đó, chủ thể từ đủ 18 tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính hoặc có thể ủy quyền cho bất cứ người nào đại diện cho mình tham gia tố tụng theo quy định tại Điều 54 Luật TTHC trừ những người không được làm người đại diện theo khoản 6, khoản 7 Điều 54 Luật TTHC. Quy định của Luật TTHC về các trường hợp không được tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện do đương sự ủy quyền nhằm đảm bảo người đại diện có năng lực chủ thể tố tụng hành chính; đảm bảo tính khách quan trong quá trình giải quyết vụ án hành chính nhằm phòng ngừa trường hợp những người tham gia tố tụng có thể không vô tư khi tham gia vào các quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Đây là bảo đảm pháp lý quan trọng cho hoạt động tố tụng được khách quan, nhằm giải quyết vụ án hành chính được đúng đắn .

- Nếu là cơ quan, tổ chức thì phải thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khởi kiện theo quy định tại khoản 5 Điều 48 và điểm c khoản 2 Điều 54 Luật TTHC.

- Người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật. Những chủ thể này không thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng và cũng không có khả năng ủy quyền cho người khác, nên việc khởi kiện được thực hiện thông qua người đại diện theo pháp luật.

Ngoài ra, theo quy định của Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây, Viện Kiểm sát được quyền khởi tố vụ án theo quy định của pháp luật đối với QĐHC, HVHC liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần; nếu không có ai khởi kiện thì Viện Kiểm sát có quyền khởi tố và có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ chứng minh cho yêu cầu trong quyết định khởi tố. Tuy nhiên, Luật TTHC đã chính thức bỏ quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện Kiểm sát mà thay vào đó khoản 3 Điều 23 Luật TTHC quy định đối với QĐHC, HVHC liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện Kiểm sát có quyền kiến nghị Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó.

Từ phân tích trên, có thể thấy quy định về năng lực chủ thể tố tụng hành chính của pháp luật TTHC có một số điểm hạn chế sau:

Một là,Luật TTHC và các văn bản pháp luật có liên quan chưa quy định về cách thức khởi kiện vụ án hành chính của người có nhược điểm về thể chất. Như trong phần trên đã phân tích, đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật. Như vậy, Luật TTHC đã không quy định về năng lực chủ thể tố tụng hành chính và cách thức khởi kiện của người có nhược điểm về thể chất, trong khi đó tại khoản 2, Điều 105 Luật TTHC về đơn khởi kiện quy định Người khởi kiện là cá nhân phải ký tên hoặc điểm chỉ; người khởi kiện là cơ quan, tổ chức thì người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó phải ký tên và đóng dấu vào phần cuối đơn; trường hợp khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì đơn khởi kiện do người đại diện theo pháp luật của những người này ký tên hoặc điểm chỉ.Chính những quy định này đã gây khó khăn cho việc thực hiện quyền khởi kiện của người có nhược điểm về thể chất, ví dụ như bị mất hai bàn tay thì họ thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính như thế nào khi họ không thể ký tên hoặc điểm chỉ. Với sự hạn chế này của Luật TTHC sẽ trái với nguyên tắc quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp được quy định tại Điều 5 Luật TTHC. Do vậy, Luật TTHC cần bổ sung vấn đề này nhằm bảo đảm một cách tối đa quyền khởi kiện khởi kiện vụ án hành chính của những chủ thể đặc biệt trong xã hội.

Hai là,Luật TTHC không cho phép các cá nhân, cơ quan, tổ chức được ủy quyền khởi kiện vụ án hành chính. Trên thực tế có rất nhiều trường hợp các cá nhân, tổ chức không thể trực tiếp thực hiện quyền khởi kiện của mình khi tham gia tố tụng hành chính vì một số lý do khách quan hoặc chủ quan, nhưng pháp luật TTHC hiện hành lại không cho phép các cá nhân, cơ quan và tổ chức được ủy quyền cho cá nhân khác khởi kiện. Chính điều này cũng góp phần dẫn đến trường hợp hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan và tổ chức vì không phải ai cũng có thể tự mình thực hiện quyền khởi kiện mà ví dụ sau đây là đơn cử: ông C bị Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện T, thành phố H ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính do có hành vi xây dựng nhà ở trái phép đồng thời áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả là tháo dỡ toàn bộ phần nhà ở đã xây dựng. Ông C không đồng ý quyết định này của Ủy ban nhân dân huyện T. Cùng thời điểm đó, ông C được nơi ông đang làm việc cử đi học tập ở nước ngoài trong một khoảng thời gian dài, điều này gây khó khăn cho ông C trong việc khởi kiện vụ án hành chính. Nếu ông C đi học tập về mới thực hiện khởi kiện vụ án hành chính thì có thể mất quyền khởi kiện do đã hết thời hiệu khởi kiện.

Như vậy theo quan điểm của chúng tôi, bên cạnh việc đương sự được ủy quyền tham gia tố tụng theo quy định tại Điều 54 Luật TTHC hiện nay, cần có quy định bổ sung cho phép cá nhân, cơ quan, tổ chức được ủy quyền khởi kiện vụ án hành chính tương tự như quy định tại Điều 161 Bộ luật Tố tụng dân sựCá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp khởi kiện vụ án (sau đây gọi chung là người khởi kiện) tại Tòa án có thẩm quyền để yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện được Luật TTHC quy định khá chi tiết, bao gồm các quyền và nghĩa vụ chung như các đương sự khác theo Điều 49 Luật TTHC. Ngoài ra, người khởi kiện trong vụ án hành chính có những quyền và nghĩa vụ riêng quy định tại Điều 50 Luật TTHC, trong đó đáng chú ý là quyềnrút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; thay đổi, bổ sung nội dung yêu cầu khởi kiện, nếu thời hiệu khởi kiện vẫn còn. Để hiểu và áp dụng đúng quyền này của người khởi kiện phải dựa vào quy định của pháp luật có liên quan.

-Một là,đối với quyềnrút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện thì không phải lúc nào người khởi kiện cũng thực hiện được quyền này. Theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 120 Luật TTHC:Người khởi kiện rút đơn khởi kiện và được Tòa án chấp nhận. Như vậy, việc rút yêu cầu khởi kiện phải phụ thuộc vào sự quyết định của Tòa án mà không phải phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí của đương sự. Theo chúng tôi, Luật TTHC quy định như vậy để bảo đảm quyền của người khởi kiện tránh trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện nhưng không phải là ý chí của đương sự như rút đơn khởi kiện do bị ép buộc hay cưỡng bức.

-Hai là,đối với quyền thay đổi, bổ sung yêu cầu khởi kiện nếu thời hiệu khởi kiện vẫn còn. Tuy nhiên theo quy định tại khoản 1 Điều 146 Luật TTHC về xem xét, bổ sung, rút yêu cầu quy địnhHội đồng xét xử chấp nhận việc thay đổi, bổ sung yêu cầu của đương sự nếu việc thay đổi, bổ sung yêu cầu của họ không vượt quá phạm vi yêu cầu khởi kiện hoặc yêu cầu độc lập ban đầu.Như vậy, ngoài điều kiện thời hiệu khởi kiện vẫn còn thì phải đáp ứng được điều kiện việc thay đổi, bổ sung yêu cầu của đương sự không vượt quá phạm vi yêu cầu khởi kiện hoặc yêu cầu độc lập ban đầu. Quy định này cũng cần phải được xem xét lại một cách thấu đáo bởi lẽ thông thường người khởi kiện thường bổ sung yêu cầu vượt quá trong phạm vi yêu cầu khởi kiện ban đầu, ví dụ như bổ sung thêm đối tượng khởi kiện trong vụ án, bổ sung yêu cầu bồi thường thiệt hại do các QĐHC, HVHC bị khởi kiện gây ra Nếu Tòa án không chấp nhận việc bổ sung yêu cầu, người khởi kiện sẽ khởi kiện một vụ án hành chính khác và trong trường hợp này lại thuộc trường hợp nhập vụ án hành chính theo hướng dẫn tại khoản 1 Điều 7 Nghị quyết số 02, do đó việc giải quyết vụ án vừa mất thời gian lại gây phiền hà cho đương sự và chính Tòa án. Theo chúng tôi, nên quy định quyền này của người khởi kiện theo hướng nếu việc thay đổi, bổ sung yêu cầu của người khởi kiện trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm thì yêu cầu này vẫn được xem xét giải quyết, nếu yêu cầu được đưa ra tại phiên tòa xét xử sơ thẩm thì Hội đồng xét xử sẽ chấp nhận yêu cầu đồng thời ra quyết định hoãn phiên tòa để có thời gian xem xét giải quyết.

Bên cạnh đó, các chương liên quan của Luật TTHC cụ thể hóa những quy định về quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện trong các giai đoạn của hoạt động tố tụng.

2.2. Về người bị kiện

Tương tự như người khởi kiện, hiện nay những quy định của pháp luật về người bị kiện trong tố tụng hành chính được Luật TTHC quy định tại nhiều điều luật thuộc nhiều chương khác nhau, trong đó chủ yếu tập trung tại chương IV về người tham gia tố tụng, quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng. Khoản 7 Điều 3 Luật TTHC nêu khái niệm về người bị kiện, theo đóNgười bị kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện.Ngoài ra, Điều 2 Nghị quyết số 02 hướng dẫn xác định người bị kiện trong vụ án hành chính. Do vậy, để xác định người bị kiện trong vụ án hành chính phải dựa vào các quy định của pháp luật về người bị kiện tại các chương liên quan của Luật TTHC và hướng dẫn của Nghị quyết số 02. Theo đó, người bị kiện trong vụ án hành chính có những đặc điểm sau:

Một là, người bị kiện trong tố tụng hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức có QĐHC, HVHC bị khởi kiện.Hiện nay, Luật TTHC dùng từ có để chỉ người bị kiện trong vụ án hành chính mà không khẳng định đó là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, các cá nhân, cơ quan, tổ chức này có điểm chung là có thẩm quyền trong việc ban hành, thực hiện cácQĐHC, HVHC.

Hai là, người bị kiện có phạm vi chủ thể rộng, bao gồm cá nhân, cơ quan, tổ chức có QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri bị khởi kiện.Như vậy, không chỉ có cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mới là người bị kiện trong vụ án hành chính mà còn có các cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này.Theo chúng tôi, việc Luật TTHC quy định như trên là hợp lý vì trong các loại khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính được quy định tại Điều 28 Luật TTHC thì chủ thể thực hiện hoặc ban hành cácQĐHC, HVHC không chỉ riêng là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà còn các chủ thể khác như chúng tôi đã đề cập trong phần trên. Tuy nhiên, Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn chưa giải thích rõ người bị kiện trong tố tụng hành chính là những cá nhân, cơ quan, tổ chức nào. Trong khi đó tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC giải thích về cơ quan, tổ chức như sau:Cơ quan, tổ chức bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Theo quan điểm của chúng tôi, khái niệm về cơ quan, tổ chức được giải thích ở khoản 9 Điều 3 Luật TTHC dùng trong khái niệm người khởi kiện thì phù hợp hơn vì nếu tất cả các cơ quan, tổ chức được giải thích tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC đều có thể là người bị kiện trong tố tụng hành chính e rằng không hợp lý, vì liệu các các cơ quan, tổ chức liệt kê trên có phải đều cóQĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện hay không cũng cần phải được làm sáng tỏ[7]. Chính vì vậy cụm từ cá nhân, cơ quan, tổ chức trong khái niệm người bị kiện cần được giải thích cụ thể.

Ba là, việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết vụ việc đó.Theo hướng dẫn tạiĐiều 2 Nghị quyết số 02 thì người bị kiện trong tố tụng hành chính được xác định như sau:

- Để xác định đúng người bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức thì phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết vụ việc đó. Trường hợp có nhiều luật cùng quy định thẩm quyền ra QĐHC hoặc thực hiện HVHC về một lĩnh vực quản lý thì việc xác định thẩm quyền của người bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức phải căn cứ vào luật chuyên ngành. Ví dụ: có hai QĐHC bị khởi kiện và hai QĐHC này đều do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện ký (một quyết định về xử phạt vi phạm hành chính và một quyết định thu hồi đất của hộ gia đình). Căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết các vụ việc này thì người bị kiện trong vụ án hành chính về khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính là cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (Điều 29 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính), còn người bị kiện trong vụ án hành chính về khiếu kiện quyết định thu hồi đất của hộ gia đình là Ủy ban nhân dân cấp huyện (Điều 44 của Luật đất đai). Ngoài ra, theo chúng tôi trong trường hợp này cũng có thể xem thể thức văn bản để biết được đâu là văn bản của Ủy ban nhân dân, đâu là văn bản của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

- Về cách xác định ai là người chịu trách nhiệm đối với QĐHC và HVHC, theo đó, nếu quyết định, hành vi đó được pháp luật (cả pháp luật về thẩm quyền cơ quan và pháp luật chuyên ngành) quy định cho cơ quan hay cho chức danh cụ thể, thì trách nhiệm đối với quyết định hay hành động hoặc không hành động thực hiện hành vi đó luôn thuộc cơ quan hay chức danh cụ thể đã được pháp luật quy định, mà không phụ thuộc việc cơ quan hay người được pháp luật trao quyền đã ủy quyền cho cơ quan hay cho người cụ thể khác thực hiện[8]. Ví dụ: Theo quy định tại Điều 126 của Luật đất đai thì hồ sơ chuyển đổi quyền sử dụng đất nộp tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Ông Nguyễn Văn A đã nộp hồ sơ xin chuyển đổi quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã X theo đúng quy định, nhưng bà Trần Thị C là cán bộ nhận hồ sơ của Ủy ban nhân dân xã X đã trả lại hồ sơ cho ông A và không nêu lý do của việc trả lại hồ sơ đó. Trong trường hợp này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là HVHC của Ủy ban nhân dân xã X mà không phải là HVHC của bà Trần Thị C[9].

Theo chúng tôi, việc xác định người bị kiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính như đã phân tích trong phần trên trong một số trường hợp chưa được phù hợp; thay vào đó, Luật TTHC cần quy định rõ đối với các QĐHC, HVHC thuộc thẩm quyền của cơ quan, tổ chức ban hành hoặc thực hiện, nên quy định người bị kiện là thủ trưởng của cơ quan, tổ chức đó để đảm bảo việc xử lý kỷ luật về những sai phạm trong hoạt động quản lý của cán bộ, công chức đồng thời đảm bảo việc thực thi bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án trong giai đoạn thi hành án hành chính.Kiến nghị này xuất phát từ các lí do sau:

Một là,đảm bảo việc áp dụng chế tài đối người có thẩm quyền đã ban hành QĐHC, HVHC trái pháp luật bị Tòa án hủy. Theo quy định tại điểm h khoản 2 Điều 163 Luật TTHC về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm có quy địnhKiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Việc kiến nghị để xem xét xử lý kỷ luật chỉ có tác dụng khi người bị kiện trong vụ án là cá nhân người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước vì hiện nay pháp luật không đặt ra chế tài xử lý đối với cơ quan nhà nước ban hành hoặc thực hiện QĐHC, HVHC trái pháp luật. Do vậy, việc sửa đổi như trên sẽ tránh trường hợp cá nhân người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thường núp sau cái bóng trách nhiệm tập thể, nguyên tắc lãnh đạo tập thể để né tránh trách nhiệm về việc ban hành ra QĐHC, HVHC trái pháp luật xâm phạm đến quyền lợi của cá nhân, cơ quan và tổ chức.

Hai là, đảm bảo việc thi hành án hành chính được hiệu quả. Theo quy định của pháp luật TTHC về thi hành án hành chính hiện nay thì người bị kiện trong tố tụng hành chính là người phải thi hành bản án hoặc tổ chức thi hành án hành chính[10]. Trong trường hợp Tòa án tuyên chấp nhận yêu cầu khởi kiện, cơ quan ban hành hoặc thực hiện QĐHC, HVHC vừa là cơ quan tổ chức thi hành án vừa là cơ quan phải thi hành án. Thực tế, không phải lúc nào cơ quan ban hành QĐHC hoặc có HVHC trái pháp luật cũng đồng ý với kết quả xét xử của Tòa án và các cơ quan này có xu hướng bảo vệ QĐHC mà mình đã ban hành[11]. Nếu cơ quan không đồng ý và cố tình trì hoãn việc thi hành bản án thì không có cơ quan nào tiến hành cưỡng chế việc thi hành bản án này. Thực tiễn cho thấy từ trước đến nay không có cơ quan thi hành án nào có thể buộc Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan nhà nước khác phải thi hành bản án. Do đó, việc cơ quan nhà nước không nghiêm chỉnh chấp hành bản án hoàn toàn có thể xảy ra. Việc thi hành án trong trường hợp này phụ thuộc hoàn toàn vào thiện chí của cơ quan nhà nước. Do vậy, việc sửa đổi quy định theo hướng người bị kiện là thủ trưởng của cơ quan, tổ chức trong trường hợp thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC thuộc về các cơ quan, tổ chức để đảm bảo hiệu lực thi hành bản án, quyết định của Tòa án là điều rất cần thiết vì hiện nay cả pháp luật hành chính và pháp luật hình sự đều có những chế tài xử lý đối với người có thẩm quyền lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc thi hành án mà không có chế tài xử lý đối với cơ quan nhà nước khi không thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

Tương tự như các đương sự khác, quyền và nghĩa vụ của người bị kiện cũng được quy định tại Điều 49 Luật TTHC và các quyền và nghĩa vụ riêng được quy định tại Điều 51 Luật TTHC, trong đó đáng chú ý là quyềnSửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện; dừng, khắc phục hành vi hành chính bị khởi kiện.Điều 10 Nghị quyết số 02 hướng dẫn về quyền này như sau: trong quá trình giải quyết vụ án hành chính mà người bị kiện có quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ QĐHC, HVHC thì chia làm các trường hợp sau:một là,nếu người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đều rút đơn khởi kiện, yêu cầu thì Tòa án căn cứ vào điểm b khoản 1 Điều 120 của Luật TTHC ra quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án;hai là,nếu người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đều không rút đơn khởi kiện, yêu cầu thì Tòa án tiếp tục giải quyết vụ án theo thủ tục chung, trong trường hợp này Tòa án phải xem xét tính hợp pháp của quyết định bị khởi kiện và quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định bị khởi kiện để hủy vào từng trường hợp cụ thể mà có quyết định đúng pháp luật;ba là,nếu người khởi kiện rút đơn khởi kiện, nhưng người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập không rút yêu cầu thì Tòa án đình chỉ việc giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện và tiếp tục giải quyết đối với yêu cầu độc lập của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, trong trường hợp này, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trở thành người khởi kiện; nếu người khởi kiện không rút đơn khởi kiện, nhưng người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập rút yêu cầu thì Tòa án đình chỉ việc giải quyết đối với yêu cầu của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và tiếp tục giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện theo thủ tục chung. Bên cạnh đó, các chương liên quan của Luật TTHC cụ thể hóa những quy định về quyền và nghĩa vụ của người bị kiện trong các giai đoạn của hoạt động tố tụng.

Tóm lại, so với Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây, Luật TTHC đã được sửa đổi, bổ sung và có nhiều quy định mới tiến bộ về người khởi kiện và người bị kiện trong vụ án hành chính. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, đã đến lúc cần phải nghiên cứu sâu về vấn đề này và sớm sửa đổi, bổ sung đầy đủ, cụ thể trong văn bản luật hoặc phải hướng dẫn giải thích rõ trong các văn bản dưới luật nhằm khắc phục một số điểm còn hạn chế, đảm bảo hơn nữa quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.