Trên thế giới có nhiều nhà nước liên bang như: Cộng hòa liên bang Nga, cộng hòa liên bang Đức, cộng hòa liên bang nam tư,… những nhà nước liên bang này có gì khác so với các nhà nước còn lại như Việt Nam, Lào,… Để hiểu rõ về vấn đề trên, Công ty Luật ACC sẽ khái quát vấn đề liên bang là gì trong bài viết sau đây.
Liên bang là một hình thức nhà nước xét theo hương diện hình thức cấu trúc nhà nước. Trong đó, hình thức cấu trúc nhà nước là cách tổ chức quyền lực nhà nước theo các đơn vị hành chính – lãnh thổ và xác lập mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau. Hiện nay hình thức cấu trúc nhà nước được chia làm hai loại cấu trúc cơ bản đó là nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang. Về khái niệm liên bang là gì, có thể đúc rút như sau:
“Liên bang là hình thức cấu trúc nhà nước bao gồm những nhà nước có từ hai hay nhiều nước thành viên hợp lại. Trong nhà nước liên bang không chỉ có liên bang có dấu hiệu chủ quyền quốc gia mà trong từng bang thành viên đều có dấu hiệu chủ quyền. Ở nhà nước liên bang có hai hệ thống cơ quan quyền lực và hai hệ thống cơ quan quản lý: một hệ thống chung cho toàn liên bang và một cho từng nhà nước thành viên.”
Một số nhà nước liên bang tiêu biểu: Cộng hòa Ấn Độ, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Liên bang Malaysia, Liên bang Nam Tư, Mexico, Đức…
Từ cách hiểu về liên bang là gì ta có thể rút ra một số đặc điểm như sau:
Thứ nhất, chủ quyền quốc gia vừa do chính quyền liên bang vừa do chính quyền các bang nắm giữ
Thứ hai, có sự phân chia quyền lực giữa chính quyền liên bang và chính quyền các bang. Sự phân chia này có thể diễn ra trên một số hoặc cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp
Thứ ba, Các bang tự tổ chức chính quyền của bang mình, tự ban hành pháp luật của bang minh
Thứ tư, cả nước tồn tại nhiều hệ thống pháp luật, nhiều hệ thống pháp luật song song, một của liên bang, một của mỗi bang
Nhằm khái quát thêm sâu sắc vấn đề liên bang là gì, ta có thể tiếp cận khái niệm này dưới góc độ phân biệt nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang cụ thể:
- Về số lượng: Nhà nước đơn nhất chỉ là một nhà nước duy nhất so với nhà nước liên bang, gồm một quốc tịch và nắm giữ toàn bộ chủ quyền nhà nước trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Còn nhà nước liên bang là một nhà nước do nhiều nhà nước hợp thành trong đó có một nhà nước chung cho toàn bang và mỗi bang thành viên có một nhà nước riêng.
- Về chủ quyền quốc gia: Đối với nhà nước liên bang mới có chủ quyền hoàn toàn trên mọi lãnh thổ bao gồm cả các nhà nước đơn nhất trong một phạm vi quyền lực chung vì lợi ích chung. Mọi công việc, nhiệm vụ được giao sẽ phục vụ cho toàn quốc gia, dân tộc để thực hiện chủ quyền quốc gia và mới là chủ thể độc lập của luật quốc tế. Các nhà nước đơn nhất phải tuân thủ theo những nội dung yêu cầu của nhà nước liên bang. Còn đối với nhà nước đơn nhất thì chủ quyền quốc gia sẽ được toàn vẹn hơn, cả nước chỉ chịu một hệ thống pháp luật duy nhất, một bản hiến pháp. Bên cạnh đó, sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ về mặt quyền lãnh không bị chia tách hay chịu sự chi phối, quản lý của một hệ thống nhà nước duy nhất. Còn nhà nước liên bang thì lại chịu sự quản lý của hệ thống pháp luật của nhà nước chung và bị chia cắt thành nhiều quốc gia thành viên.
- Về quốc tịch: Đối với công dân của nhà nước đơn nhất có quốc tịch chung thống nhất còn công dân của nhà nước liên bang lại mang hai quốc tịch, 1 quốc tịch chung, 1 quốc tịch của nhà nước đơn nhất hoặc của từng bang.
- Về cấp chính quyền: Chính quyền của nhà nước liên bang bao gồm ba cấp chính là liên bang, bang và địa phương. Sự phân chia quyền lực giữa nhà nước liên bang với các nhà nước thành viên được thể hiện rõ trong cả ba lĩnh vực là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Còn đối với nhà nước đơn nhất thì gồm hai cấp chính là trung ương và địa phương. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền trung ương là quan hệ địa phương là quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới.
Trên đây là tư vấn của Công ty Luật ACC về vấn đề liên bang là gì. Nếu quý bạn đọc còn vấn đề gì vướng mắc, chưa rõ xin vui lòng liên hệ với chúng tôi theo cách thức:
Hotline: 19003330
Zalo: 084 696 7979
Gmail:
Mô hình phân quyền ở Liên bang Nga [Kỳ I]
01/07/2012
TS. MAI VĂN THẮNG
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
Khi tìm hiểu và phân tích mô hình tổ chức quyền lực ở Liên bang Nga, chúng tôi xuất phát từ thiển ý: quyền lực trong một nhà nước dân chủ chỉ có một và duy nhất, quyền lực ấy thống nhất ở quyền lực của nhân dân. Thống nhất ở đây là thống nhất ở nguồn gốc quyền lực, còn trong vận hành quyền lực ấy phải được phân chia theo những mô hình nhất định để đảm bảo thực thi dân chủ và phát triển đất nước. Chính vì vậy, sẽ không có "tam quyền phân lập" hay "tứ quyền phân lập"... mà chỉ có một thứ quyền lực và thứ quyền lực ấy được phân chia theo các cơ chế khác nhau để quản trị tốt hơn, cũng như thỏa mãn tốt hơn nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng, ở nước Nga đang tồn tại mô hình "phân quyền" chứ không phải "tam quyền phân lập" hay "tập quyền". Chúng tôi sẽ làm rõ một số vấn đề: quyền lực được phân chia như thế nào và thực tế vận hành ra sao?
"Phân quyền", trong tiếng Nga được viết "децентрализациявласти", bắt nguồn từ tiếng Anh [Decentralization hay Decentralisation]. Nội hàm của khái niệm này cho đến nay vẫn chưa có sự thống nhất[1]. Trong bài này, khái niệm phân quyền sẽ được hiểu trong lĩnh vực phân chia quyền lực nhà nước ở Liên bang Nga và theo quan điểm của chúng tôi, phân quyền cần được xem xét trên các phương diện sau: [i] phân quyền ngang: cơ chế phân chia quyền lực giữa các thiết chế quyền lực ở trên cùng một mức độ - phân quyền ngang hàng [giữa các thiết chế quyền lực ở trung ương]; [ii] phân quyền dọc: cơ chế phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương; [iii] phân quyền đặc biệt [lưu quyền]: quyền lực mà nhân dân sử dụng bằng các hình thức khác nhau nhằm thực thi trực tiếp, giám sát và chế ước sự tùy tiện của cơ quan nhà nước khi các cơ quan nhà nước sử dụng phần quyền lực đã được phân chia.
1. Phân quyền theo chiều ngang
1.1. Các thiết chế quyền lực ở Liên bang Nga
Tổng thống Liên bang
Theo Hiến pháp, Tổng thống là chức danh nhà nước cao nhất, là nguyên thủ quốc gia[2]. Khác với Mỹ, ở Liên bang Nga, Tổng thống không thuộc một trong ba nhánh quyền lực[3]. Nếu như ở Mỹ, Tổng thống thuộc nhánh hành pháp và trực tiếp lãnh đạo hoạt động của Chính phủ, thì ở Nga, Tổng thống đứng trên tất cả mọi nhánh quyền lực và là một thiết chế đảm bảo sự phối kết hợp hài hòa giữa các nhánh quyền lực. Tổng thống có nghĩa vụ đảm bảo sự tuân thủ, tôn nghiêm của Hiến pháp, quyền, tự do cơ bản của con người và công dân, đồng thời bảo đảm chủ quyền, an ninh quốc gia, độc lập và toàn vẹn lãnh thổ[4]. Tổng thống là Tư lệnh tối cao các lực lượng vũ trang và là người đại diện cho Nhà nước về đối nội và đối ngoại. Theo Hiến pháp Liên bang Nga sửa đổi năm 2008, Tổng thống Liên bang sẽ được bầu với thời hạn 6 năm và không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp[5].
Quốc hội Liên bang
Quốc hội Liên bang Nga [hay còn gọi là Nghị viện Liên bang Nga] vừa là cơ quan đại diện vừa là cơ quan lập pháp[6]. Quốc hội có cơ cấu hai viện: Thượng viện [Hội đồng Liên bang] và Hạ viện [Đuma Quốc gia]. Hai viện hoạt động thường xuyên và về cơ bản độc lập với nhau trong hoạt động của mình. Hội đồng Liên bang được tạo thành từ các thượng nghị sĩ. Cứ mỗi Chủ thể Liên bang[7] cử hai đại diện của mình vào Hội đồng Liên bang, một thượng nghị sĩ từ cơ quan dân biểu, người còn lại là đại diện của cơ quan hành pháp. Đuma Quốc gia bao gồm 450[8] đại biểu được bầu với thời hạn 5 năm trên cơ sở các đảng phái chính trị và chỉ các đảng nào trong cuộc đua vào Đuma dành trên 7% số phiếu cử tri tham gia bỏ phiếu thì mới có đại diện của đảng mình trong Đuma.
Chính phủ Liên bang
Theo Hiến pháp Nga, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp có cơ cấu bao gồm Thủ tướng, các Phó thủ tướng Chính phủ[9] và các Bộ trưởng[10]. Thủ tướng Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm và được Quốc hội phê chuẩn. Thủ tướng là người hoạch định chiến lược, định hướng hoạt động cho Chính phủ và toàn bộ hệ thống hành pháp Liên bang cũng như xác định thành phần, cơ cấu tổ chức của Chính phủ. Thủ tướng có quyền đề xuất ứng cử viên các chức Phó thủ tướng, các Bộ trưởng để Tổng thống bổ nhiệm.
Hệ thống tư pháp Liên bang
Quyền tư pháp ở Liên bang Nga được thực hiện bởi hệ thống tòa án và chỉ tòa án mà thôi[11]. Có ba hệ thống tòa án độc lập ở Liên bang Nga: Tòa án Hiến pháp, Hệ thống tòa án thẩm quyền chung và hệ thống Tòa trọng tài kinh tế.
Hệ thống tòa án thẩm quyền chung bao gồm Tòa án tối cao Liên bang Nga, các Tòa án cấp tỉnh, cấp huyện và tòa án khu vực[12]. Hệ thống tòa án này xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, hôn nhân gia đình và các vụ án liên quan đến vụ việc hành chính[13].
Tòa án Hiến pháp Liên bang là cơ quan bảo hiến của Liên bang Nga chủ yếu làm nhiệm vụ bảo vệ sự bất khả xâm phạm của Hiến pháp Liên bang. Tòa án Hiến pháp Liên bang có 19 thẩm phán được bổ nhiệm bởi Hội đồng Liên bang [Thượng viện] trong danh sách các ứng viên do Tổng thống đề xuất.
Hệ thống tòa trọng tài kinh tế bao gồm ba cấp: Tòa trọng tài kinh tế cao cấp Liên bang, Tòa trọng tài kinh tế vùng [bao gồm địa giới một vài chủ thể Liên bang] và Tòa trọng tài kinh tế Chủ thể Liên bang. Các tòa này có nhiệm vụ xem xét các vụ việc và tranh chấp về kinh tế.
Ở Nga các thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời hoặc không quy định thời hạn[14]. Sự độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật Liên bang của các thẩm phán được bảo đảm về mặt pháp lý, tài chính, cũng như cuộc sống riêng tư.
Viện kiểm sát Liên bang
Một thiết chế đặc biệt của cơ chế phân quyền ở Liên bang Nga là Viện kiểm sát. Mặc dù trong Hiến pháp Liên bang, Viện kiểm sát nằm trong chương "Quyền tư pháp", nhưng trên thực tế, cũng như trong các quy định của pháp luật, Viện kiểm sát là thiết chế không thuộc bất kỳ nhánh quyền lực nào mà là một hệ thống tập trung thống nhất từ trung ương xuống địa phương, là cơ quan thực hiện chức năng giám sát việc tuân thủ và thực hiện pháp luật trên toàn lãnh thổ Liên bang. Hiện nay, chức năng giám sát của Viện kiểm sát được hạn chế trong khuôn khổ giám sát hoạt động của hệ thống cơ quan bảo vệ pháp luật. Ngoài ra Viện kiểm sát còn thực hiện chức năng công tố.
1.2. Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống và Quốc hội Liên bang
Tổng thống và Hạ viện [Đuma Quốc gia]
Trong mối quan hệ với Đuma Quốc gia, khi thực thi quyền lực, Tổng thống luôn chịu sự giám sát, kiềm chế của Viện này.
Theo quy định của pháp luật, Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng. Nhưng để làm được điều này, Tổng thống cần nhận được sự ủng hộ của Đuma Quốc gia. Trên thực tế, để chuẩn bị nhân sự cho chức danh Thủ tướng, Tổng thống và ứng viên Thủ tướng phải gặp gỡ các đảng phái có đại diện trong Đuma để giải quyết các vấn đề quan tâm cũng như các bất đồng. Sau cuộc gặp này, nếu kết quả khả quan thì coi như ứng viên đã chắc chắn trở thành Thủ tướng. Trong trường hợp ngược lại, thì xảy ra hai khả năng: một là, Tổng thống giữ nguyên chính kiến và giải tán Hạ viện[15], hai là, Tổng thống hy sinh ứng viên Thủ tướng. Trong lịch sử Nga đã xảy ra trường hợp thứ hai khi Tổng thống Nga Boris Yeltsin đề xuất ứng cử viên Yegor Gaida, tuy nhiên Quốc hội đã không phê chuẩn và sau những căng thẳng, Tổng thống đã hy sinh ứng viên Yegor Gaida[16] và chọn một nhân vật trung dung là Viktor Chernomyrdin và đã được Quốc hội thông qua[17].
Hiến pháp Nga cho phép Tổng thống được hưởng quy chế bất khả xâm phạm và quyền miễn truy tố, trừ tội phản quốc. Tuy nhiên Hạ viện Nga được phép tiến hành các thủ tục pháp lý để luận tội Tổng thống [Impeachment]. Để có thể luận tội, Hạ viện Nga cần có sự ủng hộ của ít nhất 2/3 tổng số đại biểu của Hạ viện và sáng kiến về việc cần thiết phải luận tội Tổng thống phải được ít nhất 1/3 đại biểu Hạ viện đưa ra và có bản cáo trạng do ủy ban đặc biệt do Hạ viện lập ra để luận tội Tổng thống[18]. Cho đến nay, đã có ba lần Hạ viện thực hiện việc luận tội Tổng thống. Hai lần vào năm 1993 và lần cuối vào năm 1999 đều nhằm vào cố Tổng thống Boris Yeltsin. Tuy nhiên, trong tất cả các lần đó việc luận tội đều không thành do không đạt được số phiếu tối thiểu cần thiết ở Hạ viện [300/450 phiếu][19].
Như vậy, trong mối quan hệ quyền lực với Đuma, Tổng thống có quyền giải tán Đuma. Tuy nhiên, để hạn chế quyền này của Tổng thống, Hiến pháp Liên bang quy định các trường hợp Tổng thống không được phép sử dụng quyền này: 1] trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ Hạ viện nếu như căn cứ giải tán Hạ viện liên quan đến việc Viện này bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ; 2] trong thời gian từ khi Hạ viện đang tiến hành thủ tục luận tội Tổng thống cho đến khi Hội đồng Liên bang ra quyết định tương ứng về việc luận tội Tổng thống; 3] trong thời gian mà trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga đang ở trong tình trạng chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp; 4] sáu tháng trước khi Hạ viện kết thúc nhiệm kỳ[20]. Như vậy, mặc dù có quyền giải tán Hạ viện nhưng với những quy định trên, Tổng thống rất khó giải tán Hạ viện. Hơn nữa, có lẽ nếu không ở trong một tình huống đặc biệt thì ít có Tổng thống nào sử dụng quyền giải tán Hạ viện bởi Hạ viện là cơ quan đại diện cho nhân dân và bản thân Hạ viện là nơi hội tụ các lực lượng chính trị mạnh nhất của đất nước. Nếu chọn cách giải tán Hạ viện đồng nghĩa với việc Tổng thống đã chọn sự mạo hiểm và rất dễ dẫn tới nguy cơ khủng hoảng chính trị, điều mà không một nguyên thủ nào mong muốn trong nhiệm kỳ của mình. Nhưng nếu điều đó xảy ra - Tổng thống quyết định giải tán Hạ viện - thì Hiến pháp cũng không cho phép Tổng thống một mình "tác oai tác quái" trên chính trường nhằm thiết lập chế độ độc tài hay tạo ra những bất ổn có lợi cho mình. Trong trường hợp này, Hiến pháp quy định Tổng thống phải chỉ định ngay ngày bầu cử Hạ viện để muộn nhất là sau bốn tháng kể từ ngày Hạ viện bị giải thể, Đuma mới đã có thể bắt đầu làm việc.
Dù ít được sử dụng, nhưng quyền giải tán Hạ viện cũng được coi là vũ khí hữu hiệu để Tổng thống chế ước quyền lực của Hạ viện. Nếu như ứng cử viên Thủ tướng bị cự tuyệt vô căn cứ, Tổng thống có thể đem quyền này ra "dọa" Đuma, và đương nhiên nếu bị "dọa" Đuma cũng cần phải có toan tính, bởi nếu bị giải tán, các chính khách trong Đuma hiểu rằng họ cũng chẳng được gì, nếu không nói là mất mát, nhất là quy chế đại biểu Quốc hội mà họ phải mất bao công sức mới có được. Nếu để xảy ra bất ổn chính trị, các hạ nghị sỹ ít nhiều cũng phải chịu trách nhiệm và uy tín sẽ bị giảm sút. Ngoài ra, quy trình giải tán Đuma cũng được coi là cơ chế để Tổng thống và Hạ viện ngồi lại với nhau giải quyết những bất đồng và tìm tiếng nói chung[21].
Một cơ chế chế ước quyền lực khác giữa Tổng thống và Hạ viện Nga là cơ chế liên quan đến quy trình lập pháp. Cũng giống nhiều quốc gia trên thế giới, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội [chủ yếu thuộc Hạ viện]. Tuy nhiên, Tổng thống cũng tham gia rất tích cực vào quá trình này để đảm bảo nguyên tắc chế ước quyền lực. Theo Hiến pháp hiện hành, Tổng thống có quyền sáng kiến luật và quyền kiểm tra các văn bản luật được Quốc hội thông qua bằng cơ chế ký quyết định và ban bố luật. Theo quy trình lập pháp, sau khi được thông qua ở hai viện của Quốc hội, trong vòng năm ngày, văn bản luật đó phải được gửi sang Tổng thống để ký và ban bố. Trong vòng 14 ngày kể từ ngày nhận được văn bản luật đó, Tổng thống xem xét, ký và thông qua. Tuy nhiên, Hiến pháp cho phép Tổng thống trả lại văn bản luật này cho Quốc hội và yêu cầu Quốc hội [chủ yếu là Đuma] sửa lại theo yêu cầu của mình. Khi nhận được văn bản luật và yêu cầu của Tổng thống, hai viện của Quốc hội tiến hành họp và xem xét đề nghị của Tổng thống. Trong trường hợp xem xét thấy đề nghị của Tổng thống hợp lý thì tiến hành thay đổi và đương nhiên được ban bố. Trong trường hợp ngược lại, có hai khả năng xảy ra: thứ nhất, nếu 2/3 các đại biểu trên tổng số đại biểu của cả hai viện Quốc hội vẫn thống nhất không thay đổi luật theo yêu cầu của Tổng thống thì Tổng thống bắt buộc phải thông qua; thứ hai, nếu không hội đủ 2/3 số đại biểu biểu quyết theo phương án một, thì hai viện sẽ lập Ủy ban giải quyết bất đồng [hay còn gọi là Ủy ban đồng thuận] để tìm ra cách giải quyết hoặc tìm tiếng nói chung với Tổng thống. Nếu vẫn không giải quyết được bất đồng và không hội đủ số phiếu cần thiết để ban bố luật, đương nhiên luật không được Tổng thống ký và ban bố. Đặc quyền này của Tổng thống không được áp dụng với quy trình ban hành các luật hiến pháp[22]. Tuy nhiên, đây là quy định phần nhiều mang tính kỹ thuật, bởi để thông qua được các luật này phải được ít nhất 3/4 số đại biểu của Hội đồng Liên bang và 2/3 đại biểu của Đuma quốc gia bỏ phiếu tán thành[23].
Quan hệ kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa Tổng thống và Hạ viện còn thể hiện trên một số phương diện khác. Chẳng hạn, theo quy định pháp luật Liên bang, Ngân hàng Trung ương Nga và cơ quan Kiểm toán nhà nước không thuộc quyền Tổng thống cũng như Chính phủ mà trực thuộc sự quản lý của Quốc hội Liên bang[24]. Tuy nhiên, Tổng thống được quyền giới thiệu nhân sự để Hạ viện bầu Thống đốc Ngân hàng trung ương Nga và Tổng Kiểm toán nhà nước. Tổng thống được quyền ban bố tình trạng khẩn cấp và tình trạng chiến tranh, nhưng ngay sau khi ban bố, Tổng thống phải có nghĩa vụ không được chậm trễ [in nghiêng - TG] báo cáo với Quốc hội để giám sát và chuẩn y. Nếu không đủ căn cứ ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh, Quốc hội [trong đó có Hạ viện] có quyền không chuẩn y lệnh của Tổng thống.
Tổng thống và Thượng viện [Hội đồng Liên bang]
Mặc dù Hạ viện và Thượng viện đều là hai bộ phận cấu thành của Quốc hội Liên bang, nhưng trong mối quan hệ phân chia quyền lực giữa Tổng thống và Thượng viện lại có nhiều nét đặc trưng.
Nếu Đuma Quốc gia Nga trong mối quan hệ với Tổng thống có quyền tiến hành các thủ tục pháp lý để luận tội Tổng thống, thì Hội đồng Liên bang lại là cơ quan có quyết định cuối cùng về việc có được phép bãi chức chức Tổng thống hay không theo trình tự Impeachment. Vì vậy, ngay cả trong trường hợp Đuma Quốc gia hội tụ đủ yếu tố cần thiết để trình bản luận tội Tổng thống, thì Tổng thống cũng không bị luận tội và cách chức nếu như Hội đồng Liên bang bỏ phiếu không thông qua bản luận tội ấy hoặc trong vòng 3 tháng kể từ khi nhận được bản luận tội, Hội đồng Liên bang không đếm xỉa tới nó[25]. Nói như vậy không có nghĩa là Tổng thống có thể an tâm về một chu trình rắc rối khi Đuma muốn luận tội ông, mà ý nghĩa có lẽ nằm ở chỗ, Tổng thống cũng cần phải có những toan tính sao cho "đẹp lòng" các senators - thượng nghị sỹ. Như vậy, đây cũng là cơ chế chế ước quyền lực hữu hiệu trong một Nhà nước mà ở đó, Tổng thống là nhân vật có thực quyền.
Ngoài ra, khi nhận được báo cáo của Tổng thống về việc ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh, mặc dù cần có ý kiến của cả hai viện, nhưng quyết định cuối cùng về việc chuẩn y quyết định này của Tổng thống lại thuộc về Hội đồng Liên bang[26].
Quan hệ giữa Tổng thống và Thượng viện còn thể hiện ở tầm ảnh hưởng của họ tới nhánh tư pháp và hệ thống cơ quan kiểm sát. Mặc dù Tổng thống là người được quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Tối cao, Tòa án bảo hiến và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang Nga, nhưng cơ quan bổ nhiệm các thẩm phán cũng như Chánh án và Phó Chánh án cho các Tòa này lại thuộc về Hội đồng Liên bang. Như vậy, Hội đồng Liên bang có thể chế ngự tầm ảnh hưởng của Tổng thống lên hệ thống cơ quan tư pháp thông qua cơ chế bổ nhiệm nhân sự do Tổng thống giới thiệu. Để nhận được sự hậu thuẫn của Hội đồng Liên bang, Tổng thống phải tìm những ứng viên có đủ tầm, đủ năng lực và công tâm, sao cho không bị Hội đồng gạt đi khi xem xét bổ nhiệm. Ngược lại, Hội đồng Liên bang cũng không được tự bổ nhiệm "người của mình" mà chỉ bổ nhiệm những ứng cử viên trong danh sách đệ trình của Tổng thống. Trong mối quan hệ với Viện Kiểm sát Tối cao Liên bang, cơ chế phân quyền cũng được quy định tương tự. Tổng thống giới thiệu ứng viên cho chức vụ Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang và đương nhiên, Hội đồng Liên bang có quyền bổ nhiệm hay không bổ nhiệm ứng viên này.
Trong lĩnh vực quốc phòng, Tổng thống là Chỉ huy tối cao, Tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang Liên bang, nhưng nếu Tổng thống có ý định đem quân ra ngoài biên giới Liên bang thì phải nhận được sự ủng hộ của Thượng viện. Không có phê chuẩn của Thượng viện, Tổng thống không được phép điều binh. Có thể nói, mặc dù có nhiều đặc quyền trong quân đội, nhưng để dùng quân trong nước [khi ban bố tình trạng chiến tranh] hoặc đem quân ra ngoài biên giới, Tổng thống cũng phải nhận được sự phê chuẩn của Hội đồng Liên bang. Rõ ràng những vấn đề nêu trên là cơ chế hữu hiệu để chế ngự quyền lực Tổng thống khi mà quân đội thường được gọi là trụ cột của quyền lực và như các chính trị gia vẫn thường quan niệm "muốn nắm quyền lực phải nắm lấy quân đội".
Tóm lại, trong mối quan hệ với Quốc hội Liên bang, Tổng thống vừa có vai trò là chủ thể chính trị trung tâm phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước với nhánh lập pháp, mặt khác, mặc dù không phải là một trong ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng quyền lực của Tổng thống là rất lớn và vì thế, giữa Tổng thống và Quốc hội luôn có cơ chế kiểm soát và chế ước quyền lực lẫn nhau.
1.3. Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống và Chính phủ Liên bang
Chính phủ Liên bang Nga là cơ quan hành pháp cao nhất. Tuy vậy, trong quá trình hình thành, tổ chức và hoạt động, nhánh quyền lực này luôn bị chế ước bởi các nhánh quyền lực khác và cả Tổng thống như là một thiết chế đặc biệt.
Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Hiến pháp quy định chức danh này do Tổng thống bổ nhiệm và phải có sự phê chuẩn của Hạ viện. Sau khi được Quốc hội phê chuẩn, trong thời hạn một tuần, Thủ tướng phải đề xuất cơ cấu Chính phủ nhiệm kỳ mới và kèm với nó là danh sách các ứng viên cho các chức Phó Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để Tổng thống phê chuẩn và bổ nhiệm[27]. Trong quá trình hoạt động của Chính phủ, Tổng thống có quyền tham gia và làm chủ tọa các phiên họp của Chính phủ cũng như Hội đồng Chính phủ[28]. Ngoài ra, Tổng thống có quyền điều hành trực tiếp một số các cơ quan hành pháp thuộc các lĩnh vực: quốc phòng, an ninh, ngoại giao, tư pháp, nội vụ[29] cũng như các cơ quan liên quan đến hoạt động phòng chống thiên tai, các trường hợp khẩn cấp[30]... Về mặt danh nghĩa, thủ trưởng các cơ quan này thuộc Chính phủ, nhưng trên thực tế lại nhận lệnh từ Tổng thống và đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Tổng thống.
Tổng thống cũng có quyền bãi bỏ các văn bản do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành. Khi mất niềm tin vào Thủ tướng, Tổng thống có quyền bãi miễn Thủ tướng và chỉ cần thông báo lại với Quốc hội về quyết định của mình mà không cần đợi phê chuẩn.
Như vậy, thực quyền mà Tổng thống Nga có được là do có sự kiểm soát đối với cơ quan hành pháp cao nhất của Liên bang. Thủ tướng hay Chính phủ về cơ bản là bộ máy giúp việc của Tổng thống trong lĩnh vực hành pháp. Chính phủ không thể hạn chế quyền lực của Tổng thống ngoại trừ khi Tổng thống không thể đảm nhiệm được chức vụ khi nhiệm kỳ chưa kết thúc. Khi ấy, Thủ tướng trở thành Quyền Tổng thống[31]. Nhưng ngay cả trong trường hợp này thì cũng không thể coi đó là cơ chế chế ước quyền lực, bởi lúc đó, Thủ tướng và Tổng thống là một người và có chăng, sự chế ước lúc này chỉ thể hiện ở một số nội dung nhất định đối với Quyền Tổng thống trong mối quan hệ với các nhánh quyền lực khác[32].
1.4. Cơ chế phân quyền giữa Chính phủ và Quốc hội Liên bang
Theo quy định của Hiến pháp và Luật hiến pháp "Về Chính phủ Liên bang"[33] Chính phủ và các thành viên của Chính phủ hàng năm phải định kỳ báo cáo hoạt động của mình trước Quốc hội [ở Hạ viện]. Khi báo cáo, các thành viên đồng thời phải trả lời chất vấn trực tiếp. Ngoài những phiên báo cáo và chất vấn định kỳ, Đuma có quyền mời một hoặc một số thành viên của Chính phủ đến dự họp tại Hạ viện và trả lời chất vấn về những vấn đề mà Đuma quan tâm. Các thành viên Chính phủ được mời phải có mặt, nếu không thể có mặt vì lý do chính đáng, thành viên Chính phủ được mời phải báo lại với Hạ viện. Báo cáo và trả lời chất vấn được truyền hình trực tiếp và phải được công bố trên hai tờ báo[34] của Quốc hội.
Căn cứ trên những báo cáo và hoạt động thực tiễn của Chính phủ, Đuma quốc gia Nga có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Chính phủ bị Đuma đánh giá là mất tín nhiệm nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu đồng thuận. Tuy nhiên, trong trường hợp này, Chính phủ, như đã nói ở trên, vẫn có thể không bị giải tán nhờ sự "che chở" của Tổng thống. Ngoài việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ theo sáng kiến của Đuma, Thủ tướng Chính phủ cũng có thể đề nghị Đuma cho bỏ phiếu tín nhiệm đối với toàn bộ Nội các. Đuma Quốc gia có thể không tín nhiệm Chính phủ nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu không tín nhiệm. Trong trường hợp này, Chính phủ vẫn có thể nhận được sự "che chở" của Tổng thống để tránh bị giải tán. Đây cũng được coi là cơ chế cho phép những đại biểu nhân dân đánh giá, giám sát hoạt động của Chính phủ và qua đó, yêu cầu các thành viên Chính phủ phải luôn nỗ lực để đạt được hiệu quả công việc cao nhất.
Trong chiều ngược lại, Chính phủ có quyền sáng kiến luật và tham gia tích cực vào quá trình lập pháp. Ngoài quyền sáng kiến luật, tham dự vào biên soạn các dự luật, pháp luật còn quy định một số trường hợp bắt buộc phải có ý kiến của Chính phủ khi xem xét các dự luật[35]. Ngoài ra, Chính phủ cũng có quyền gửi các bản nhận xét về các dự luật tới Quốc hội và buộc các nghị sỹ phải xem chúng. Để kiểm soát hoạt động này, Chính phủ luôn cử đại diện [đặc phái viên] thường xuyên ở Hạ viện để kiểm soát việc tuân theo pháp luật về các quy định có liên quan của các nghị sỹ nói riêng và Hạ viện nói chung[36].
1.5. Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống, Quốc hội với Tòa án Liên bang
Hầu hết các quốc gia theo chế độ chính trị dân chủ trên thế giới đều có một cơ chế để đảm bảo không chỉ sự độc lập mà còn tính chuyên nghiệp của hệ thống cơ quan tư pháp. Với vị trí đặc thù trong cơ chế phân quyền của Liên bang Nga, Tổng thống có vị trí không nhỏ trong việc bảo đảm sự độc lập, tính chuyên nghiệp của Tòa án cũng như sự phối hợp nhịp nhàng giữa hệ thống này với các nhánh quyền lực khác.
Để đảm bảo Tòa án không phụ thuộc vào nhánh lập pháp cũng như Tổng thống, theo quy định của Hiến pháp, Tổng thống chỉ có quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Hiến pháp, Tòa án Tối cao và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang để Hội đồng Liên bang [Thượng viện] bổ nhiệm, và cơ quan này chỉ được bổ nhiệm những người đủ tiêu chuẩn theo danh sách mà Tổng thống đề cử.
Ở các tòa án cấp thấp hơn, Tổng thống có quyền bổ nhiệm tất cả các thẩm phán. Tuy vậy, các thẩm phán được đảm bảo sự độc lập trong hoạt động xét xử bằng những đảm bảo pháp lý khác như: bổ nhiệm suốt đời, quy chế đặc biệt về thu nhập cũng như đảm bảo an ninh cá nhân và các thành viên trong gia đình. Như vậy, nhờ các cơ chế này, Tổng thống cũng không thể áp đặt được ý chí của mình lên thẩm phán, trong khi đó, nhờ cơ chế bổ nhiệm bởi Tổng thống mà các thẩm phán tránh được những ảnh hưởng trực tiếp cũng như gián tiếp của các thiết chế quyền lực địa phương cũng như chịu ảnh hưởng từ trên xuống [Tòa cấp cao hơn].
Trong mối quan hệ với Tổng thống và Quốc hội, Tòa án, đặc biệt là Tòa án Hiến pháp, có đặc quyền bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản khác của hai thiết chế quyền lực này - nếu nó mâu thuẫn với Hiến pháp. Mặc dù được hưởng các đặc quyền như quyền miễn trừ truy tố, tuy nhiên, nếu phạm tội bán nước cũng như một số tội phạm đặc biệt nghiêm trọng, Tổng thống cũng như các nghị sỹ vẫn có thể bị Tòa án xét xử. Tòa án cũng có thể triệu họ đến các phiên tòa với các tư cách khác nhau thể tham gia vào quá trình xét xử.
1.6. Cơ chế phân quyền giữa Chính phủ và Tòa án
Trong mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án, luật pháp Liên bang quy định cơ chế độc lập của hai thiết chế này. Hai nhánh quyền lực với hai chức năng hoàn toàn khác nhau nên hầu như không có các quy định phối hợp với nhau trong hoạt động. Chính nhờ cơ chế này mà Tòa án hoàn toàn độc lập với Chính phủ, có thể hủy các văn bản của Chính phủ cũng như các cơ quan trực thuộc nếu chúng vi hiến, cũng như xem xét các khiếu kiện mà Chính phủ hay các cơ quan trực thuộc Chính phủ [có thể là nhân viên của các cơ quan này] là một bên của vụ việc mà không phải phân vân về khả năng có những tác động lên quyết định của mình từ phía Chính phủ. Ngược lại, Chính phủ phải có nghĩa vụ đảm bảo về tài chính cho hoạt động của Tòa án cũng như các bảo đảm khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra đại diện các Tòa án cao cấp có quyền tham dự các buổi họp của Chính phủ cũng như của Hội đồng Chính phủ[37].
Như vậy có thể thấy, trong mối quan hệ với Chính phủ, để đảm bảo sự độc lập của Tòa án trong tổ chức và hoạt động, một cơ chế hầu như chỉ có quyền của Tòa án và nghĩa vụ của Chính phủ đã được thiết lập. Chính phủ không thể tác động lên chính sách, nhân sự cũng như hoạt động của Tòa án ngay cả trên khía cạnh tài chính.
1.7. Cơ chế phân quyền giữa Viện Kiểm sát Tối cao với các nhánh quyền lực
Trong mối quan hệ với Viện kiểm sát, Tổng thống có quyền giới thiệu ứng viên Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Sau khi Hội đồng Liên bang bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm sát, Viện trưởng Viện Kiểm sát giới thiệu danh sách các ứng viên Phó Viện trưởng [trong đó có Phó Viện trưởng thứ nhất] để Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Còn các kiểm sát viên khác đều do Viện trưởng bổ nhiệm.
Trong mối quan hệ với Tòa án, Viện kiểm sát vừa có thể tham gia với tư cách chủ thể vụ án[38], đồng thời với tư cách là thiết chế giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của Tòa án. Còn trong mối quan hệ với Chính phủ, Viện kiểm sát thực hiện chức năng giám sát, có quyền tham dự các phiên họp Chính phủ, có quyền yêu cầu các cơ quan hành pháp thực hiện theo quy định của pháp luật, giám sát việc thực hiện pháp luật và giữ quyền điều tra với một số loại tội phạm liên quan đến cán bộ công chức... và thực hiện quyền công tố.
Như vậy, trên phương diện phân quyền theo chiều ngang, Hiến pháp cũng như hệ thống pháp luật Liên bang Nga đã quy định một cơ chế phân quyền rất đặc thù, theo đó, mặc dù Tổng thống không thuộc nhánh quyền lực nào nhưng có vai trò quan trọng trong sự phối hợp cũng như chế ước quyền lực để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, qua đó đảm bảo sự phát triển bền vững của đất nước, ghi nhận và bảo vệ quyền, tự do cơ bản của con người.
[Kỳ sau đăng tiếp]
[1] Những quan điểm khác nhau về khái niệm phân quyền có thể tìm hiểu thêm trong Phân cấp quản lý nhà nước; Chủ biên: GS.TS. Phạm Hồng Thái, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, TS. Nguyễn Ngọc Chí. NXB. Công an nhân dân. Hà Nội 2011, tr. 29.
[2] Khoản 1, điều 80 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
[3]Xemthêm: 1] Баранов Н.А.Политические отношения и политический процесс в современной России. 2] Николаев А. Проблемы реализации принципа разделения властей в конституции РФ // Право и жизнь. 2000. №25. [Xemthêm: BaranovN.A. Cácquanhệchínhtrịvà tiếntrìnhchínhtrịởnướcNgahiện đạivà NikolaevA. Cácvấn đềkhithựchiệnnguyêntácphânquyềntrongHiếnphápLiênbangNga. Tạpchí Phápluậtvà Cuộcsốngsố 25 ].
[4]Khoản 2, điều 80 Hiến phápLiênbangNga 1993.
[5] Theo Luật sửa đổi Hiến pháp ngày 30/12/2008 số 6 FKZ. nhiệm kỳ Tổng thống Nga sẽ tăng từ 4 năm lên 6 năm và bắt đầu có hiệu lực đối với Tổng thống được bầu vào đầu năm 2012. [Закон о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ].
[6] Điều 94 Hiến pháp LiênbangNga 1993.
[7]Khônggọilà BanghayTiểubang, ởNga,ChủthểLiênbanglà têngọichungchocácnướccộnghòa, tỉnh, vùngtựtrị - là cácbộphậncấuthànhcủaLiênbangNga..
[8] Điều 91 Hiến pháp LiênbangNga 1993.
[9]NguyênvăntiếngNgalà Chủtịchvà cácPhó chủtịchChínhphủ [Председатель Правительства РФ и заместители Председателя Правителсьвта РФ] tuynhiên,căncứvàochứcnăngvà têngọithôngdụngvà đểdễhiểutrongbàinày,chúng tôivẫngọilà Thủtướngvà cácPhó thủtướngChínhphủ.
[10] Điều 110 Hiến phápLiênbangNga 1993.
[11] Điều 118 Hiến pháp LiênbangNga 1993.
[12] Tòa án khu vực là tòa án thuộc biên chế của Chủ thể liên bang và tùy vào số dân ở mỗi đơn vị cấp huyện hoặc tương đương mà trong đó có thể có một, hai hoặc nhiều hơn Tòa án khu vực. Loại tòa án này chỉ xét xử những vụ án nhỏ, giản đơn.
[13]Điều 126 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
[14]Đối với thẩm phán Tòa án Hiến pháp Liên bang.
[15] Khả năng này rất ít xảy ra vì Tổng thống thường không muốn mạo hiểm.
[16] Chính khách, nhà cải cách kinh tế người Nga nổi tiếng với chương trình kinh tế "Liệu pháp sốc"
[17] Xem thêm Khủng hoảng hiến pháp Nga 1993 trên: //vi.wikipedia.org/wiki/khung_hoang_hien_pháp_Nga
[18] Khoản 2 điều 93 Hiến pháp Liên bang Nga 1993
[19]XemthêmvềthủtụcluậntộiTổngthốngtrên: //ru.wikipedia.org/wiki/ Отрешение_от_должности_Президента_Российской_Федерации
[20]Xem điều 109 và 117 Hiến pháp LiênbangNga 1993
[21] Hiến pháp quy định tối đa 3 lần để Hạ viện bàn về việc bất tín nhiệm đối với Chính phủ hay không đồng ý ứng cử viên Thủ tướng. Vì vậy sau mỗi lần không đồng ý, cả Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ hay ứng cử viên Thủ tướng phải ngồi lại với các đại diện đảng phái trong Đuma để giải quyết những bất đồng.
[22] Thuật ngữ "Luật hiến pháp" trong hệ thống pháp luật Nga được dùng để chỉ các văn bản luật được ban hành để cụ thể hóa một số lĩnh vực thuộc thẩm quyền điều chỉnh của Hiến pháp như: quyền con người, tổ chức và hoạt động của các thiết chế quyền lực ở trung ương,trưng cầu dân ý, ban bố trình trạng khẩn cấp... Luật này có hiệu lực pháp lý chỉ thấp hơn Hiến pháp Liên bang nhưng cao hơn tất cả các bộ luật, đạo luật cũng như các văn bản dưới luật khác của Nhà nước.
[23] Điều 108 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
[24] Hạ viện chọn một nửa nhân sự và Thượng viện chọn một nửa nhân sự của Ngân hàng trung ương Nga vàViện Kiểm toán Nhà nước Nga.
[25] Điều 102 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
[26] Khoản e mục 1 điều 102 Hiến pháp Liên bang Nga 1993
[27] Chương VI của Hiến pháp Liên bang Nga và Chương V của Luật hiến pháp Liên bang "Về Chính phủ Liên bang" 1997 với những thay đổi đến 28/12/2010.
[28] Theo quy định của Luật hiến pháp Liên bang "về Chính phủ Liên bang" Chính phủ có thể lập Hội đồng Chính phủ bao gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ - Là cơ quan tập thể lãnh đạo Chính phủ [Đầu não của Chính phủ].
[29] Ở Nga, Bộ nội vụ tương đương với Bộ Công an ở nước ta và khác với chức năng Bộ Nội vụ ở nước ta.
[30] Ở Nga có Bộ Tình trạng khẩn cấp để ứng phó nhanh với thiên tai, thảm họa, tai nạn cháy, nổ...
[31] Trong lịch sử Liên bang Nga có hai lần Thủ tướng trở thành Quyền Tổng thống:đó là khi Viktor Chernomyrdin thay Boris Eltsin làm Quyền Tổng thống trong 1 ngày [từngày 5-6/11/1996]. Còn cuối năm 1999 V. Putin cũng làm Quyền Tổng thống trong 5 tháng [từ31/12/1999 đến 7/5/2000.] do B. Eltsin trực tiếp chỉ định.
[32] Ví dụ như không được phép giải tán Hạ viện.
[33] Ban hành năm 1997 và sửa đổi mới nhất vào 28/12/2010.
[34] Cơ quan ngôn luận chính thức của Quốc hội Nga là hai tờ báo "Báo Nước Nga" và "Báo Nghị viện" [tiếng Nga: РоссийскаягазетаиПарламентскаягазета].
[35] Chẳng hạn, những dự luật liên quan đến thuế, trái phiếu, nợ công, ngân sách nhà nước...
[36] Điều 36 Luật hiến pháp Liên bang "Về Chính phủ Liên bang" 1997 với những thay đổi đến 28/12/2010.
[37] Điều 27 Luật hiến pháp "Về Chính phủ Liên bang" năm 1997.
[38] Viện Kiểm sát giữ quyền công tố trong vụ án hình sự, tham gia khởi kiện hay kháng nghị để bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, nhà nước, xã hội
[Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13[221], tháng 7/2012]