NHẬN DIỆN ĐỐI TƯỢNG KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI QUA CÔNG TÁC KIỂM SÁT GIẢI QUYẾT
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
Trong những năm gần đây, tình hình khiếu kiện trong lĩnh vực hành chính ngày càng gia tăng và rất đa dạng, trong đó các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực rất quan trọng và phức tạp, chiếm tỉ lệ khoảng từ 80% số lượng các vụ án hành chính mà Tòa án phải giải quyết hàng năm.
Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai, Nhà nước có các quyền đối với đất đai như: Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; quyết định giá đất; quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Nhà nước thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với đất đai thông qua các hoạt động theo quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể là:
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó.
- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
- Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
- Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
- Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Thống kê, kiểm kê đất đai.
- Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
- Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
- Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
- Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
- Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.
- Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
Qua công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính cho thấy: Cũng như các khiếu kiện vụ án hành chính khác, theo quy định của pháp luật các khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai bao gồm các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai và giải quyết khiếu nại các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Khái niệm về quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quá trình xây dựng pháp luật về tố tụng hành chính từ năm 1996 đến nay có sự thay đổi, cụ thể là:
Quyết định hành chính
Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [được sửa đổi,bổ sung năm 2006]:Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
Tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính [TTHC] năm 2015 quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Như vậy theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây thì quyết định hành chính phải được thể hiện bằng văn bản với hình thức là quyết định, nhưng theo Luật TTHC thì hình thức văn bản có thể được coi là quyết định hành chính không nhất thiết phải là quyết định mà có thể được biểu hiện bằng hình thức khác như: Thông báo, kết luận, công văn v.v do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm [trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó].
Pháp luật về quản lý đất đai đã quy định rõ về trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai, làm sơ sở để Tòa án xem xét, đánh giá tính hợp pháp đối với từng loại quyết định hành chính [là đối tượng khởi kiện] và cũng là cơ sở để Viện kiểm sát nhân dân [VKSND] xác định đối tượng của công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực này.
Theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai thì các quyết định hành chính có thể bị kiện là:
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
+ Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
+ Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;
+ Quyết định xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai;
+ Giải quyết tranh chấp đất đai;
+ Giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Căn cứ quy định tại khoản 1, 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015: Quyết định hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản [được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn] do cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức được giao thực hiện quản lý nhà nước về đất đai ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Quyết định hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính có thể bao gồm:
+ Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
+ Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
Ví dụ: Ngày 15/5/2019, Ủy ban nhân dân huyện M ban hành quyết định số 355/QĐ-UBND về việc bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư đối với hộ gia đình ông Nguyễn Văn A do thu hồi đất. Không đồng ý quyết định số 355/QĐ-UBND nên ông A khởi kiện. Căn cứ khoản 1 Điều 3 của Luật TTHC thì quyết định số 355/QĐ-UBND ngày 15/5/2019 của Ủy ban nhân dân huyện M là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Lưu ý: Quyết định giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai đối với hành vi hành chính cũng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vì quyết định giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan đó ban hành để giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính trong quản lý đất đai, nhưng thực chất là quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính
Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [sửa đổi, bổ sung năm 2006] thì: Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Căn cứ quy định tại khoản 3, 4 Điều 3 Luật TTHC: Hành vi hành chính về quản lý đất đai bị khiếu kiện là hành vi của cơ quan có thẩm quyền quản lý đất đai hoặc của cán bộ, công chức trong cơ quan đó khi giải quyết công việc thuộc phạm vi liên quan đến việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai thì các hành vi hành chính sau đây có thể bị khiếu kiện:
Hành vi vi phạm quy định về hồ sơ và mốc địa giới hành chính:
+ Làm sai lệch sơ đồ vị trí, bảng tọa độ, biên bản bàn giao mốc địa giới hành chính;
+ Cắm mốc địa giới hành chính sai vị trí trên thực địa.
Hành vi vi phạm quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:
+ Không công bố hoặc chậm công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt; không công bố hoặc chậm công bố việc điều chỉnh hoặc huỷ bỏ kế hoạch sử dụng đất; làm mất, làm sai lệch bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết;
+ Cắm mốc chỉ giới quy hoạch sử dụng đất chi tiết sai vị trí trên thực địa;
+ Để xảy ra việc xây dựng, đầu tư bất động sản trái quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết trong khu vực đất phải thu hồi để thực hiện quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt.
Hành vi vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất:
+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất không đúng vị trí và diện tích đất trên thực địa;
+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất chi tiết hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được xét duyệt.
Hành vi vi phạm quy định về thu hồi đất:
+ Không thông báo trước cho người có đất bị thu hồi theo quy định tại Điều 67 Luật Đất đai; không công khai phương án bồi thường, tái định cư;
+ Thực hiện bồi thường không đúng đối tượng, diện tích, mức bồi thường cho người có đất bị thu hồi; làm sai lệch hồ sơ thu hồi đất; xác định sai vị trí và diện tích đất bị thu hồi trên thực địa;
+ Thu hồi đất không đúng thẩm quyền; không đúng đối tượng; không đúng với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt.
Hành vi vi phạm quy định về quản lý đất đai được Nhà nước giao để quản lý:
+ Để xảy ra tình trạng người được pháp luật cho phép sử dụng đất tạm thời mà sử dụng đất sai mục đích;
+ Sử dụng đất sai mục đích;
+ Để đất bị lấn, bị chiếm, bị thất thoát.
Hành vi vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất:
+ Không nhận hồ sơ đã hợp lệ, đầy đủ, không hướng dẫn cụ thể khi tiếp nhận hồ sơ, gây phiền hà đối với người nộp hồ sơ, nhận hồ sơ mà không ghi vào sổ theo dõi;
+ Tự đặt ra các thủ tục hành chính ngoài quy định chung, gây phiền hà đối với người xin làm các thủ tục hành chính;
+ Giải quyết thủ tục hành chính không đúng trình tự quy định, trì hoãn việc giao các loại giấy tờ đã được cơ quan có thẩm quyền ký cho người xin làm thủ tục hành chính;
+ Giải quyết thủ tục hành chính chậm trễ so với thời hạn quy định;
+ Từ chối thực hiện hoặc không thực hiện thủ tục hành chính mà theo quy định của pháp luật đã đủ điều kiện để thực hiện;
+ Thực hiện thủ tục hành chính không đúng thẩm quyền;
+ Quyết định, ghi ý kiến hoặc xác nhận vào hồ sơ không đúng quy định gây thiệt hại hoặc tạo điều kiện cho người xin làm thủ tục hành chính gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức và công dân;
+ Làm mất, làm hư hại, làm sai lệch nội dung hồ sơ.
Hành vi vi phạm các quy định khác như:
+ Bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất không đúng;
+ Thực hiện việc giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất không đúng;
+ Bố trí tái định cư không đúng quy định
Ngoài ra tại Điều 7 của Luật TTHC năm 2015 có quy định:Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại.
Như vậy, yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai gây ra mà quyết định hành chính, hành vi hành chính này đang bị khiếu kiện tại Tòa án cũng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính về quản lý đất đai là một trong những hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính của VKSND, nên khi thực hiện công tác kiểm sát trong lĩnh vực này, Kiểm sát viên được phân công thực hiện nhiệm vụ cần chú ý các yếu tố tác động đến chất lượng, hiệu quả công tác, đó là:
Một là, chủ thể tác động đến hoạt động kiểm sát: Chủ thể của quan hệ pháp luật khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân đối tượng có liên quan đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là người khởi kiện và cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành vi là người bị kiện.
Nhưng trong thực tiễn nhiều vụ việc khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai không chỉ có hai chủ thể chính nêu trên mà còn có các đối tượng khác có quyền, nghĩa vụ liên quan, do đặc điểm của quan hệ sử dụng đất đai thường bao gồm nhiều đối tượng khác nhau tham gia như: người được quyền sử dụng đất, người được chuyển nhượng hoặc ủy quyền sử dụng đất, các cá nhân/tổ chức khác liên quan đến việc xác định nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất hoặc có công trình xây dựng, vật kiến trúc gắn liền với đất v.v
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với đất đai bằng cách giao quyền cho các cơ quan và người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Nói cách khác, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền được nhân danh và sử dụng quyền lực nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên chủ thể phía bên kia, đây là quan hệ quyền lực phục tùng nên khi xảy ra tranh chấp khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực này, quá trình giải quyết vụ án hành chính khó tránh khỏi việc chi phối, áp đặt của cơ quan quản lý nhà nước, của các cá nhân có thẩm quyền dẫn đến việc giải quyết vụ án của Tòa án cũng có phần nể ngang, ngại va chạm, thậm chí có trường hợp bị can thiệp, chỉ đạo.
Hai là, khách thể tác động đến hoạt động kiểm sát: Khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai là quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai, đó là khiếu kiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối tượng có liên quan đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đối với cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước về quyền, lợi ích và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ pháp luật về quản lý đất đai của Nhà nước. Vì vậy, thực chất khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai, đó là quyền quản lý nhà nước về đất đai mà cơ quan hành chính nhà nước thực hiện đối với đối tượng quản lý trong những trường hợp cụ thể. Việc thực hiện quyền này trong thực tế có mục đích nhằm duy trì, củng cố hiệu lực quản lý nhà nước đối với đất đai, tuy nhiên cũng luôn hàm chứa khả năng tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hoặc nghĩa vụ trong việc sử dụng đất đai của một số chủ thể khác là cá nhân, tổ chức trong xã hội.
Ba là, đối tượng tác động đến hoạt động kiểm sát: Theo quy định của pháp luật, đối tượng liên quan đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính mà họ cho rằng xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình và buộc người ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bồi thường thiệt hại phát sinh trực tiếp từ việc thực hiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó. Bên cạnh đó, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người bị kiện có quyền đề nghị Tòa án không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện.
Thực tiễn cho thấy, khi khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai, người khởi kiện thường yêu cầu Tòa án xem xét, ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện; yêu cầu người bị kiện bồi thường thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện. Vì vậy, yêu cầu Kiểm sát viên phải xem xét, phân tích, đánh giá một cách đầy đủ, toàn diện tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án và yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện đối chiếu với quy định của pháp luật về đất đai để xác định chính xác, đầy đủ đối tượng khởi kiện vụ án hành chính khi thực hiện công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính về quản lý đất đai./.
Ths. Mai Văn Sinh Phó Hiệu trưởng
Trường Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại TP.Hồ Chí Minh