02[45]/2008
Mục lục
-
1.Dẫn đề: vì sao chính quyền phải có trách nhiệm giải trình?
-
2.Cải cách thể chế bắt đầu từ bộ máy hành chính
-
3.Kiểm soát Chính phủ: Một góc nhìn từ cơ quan dân cử và giới truyền thông
-
4.Tiệm cận công lý: Quyền giám sát của tòa án đối với chính quyền
-
5.Kết luận
-
6.Tài liệu tham khảo
Cải cách thể chế ở Việt Nam từ góc nhìn xác lập trách nhiệm giải trình
PHẠM DUY NGHĨA
02[45]/2008 - 2008, Trang 03-07
Ngày đăng:
TÓM TẮT
không có
ABSTRACT:
no
TỪ KHÓA:
không có,
KEYWORDS:
no,
Trích dẫn:
×
PHẠM DUY NGHĨA, Cải cách thể chế ở Việt Nam từ góc nhìn xác lập trách nhiệm giải trình, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, 02[45]/2008, Trang 03-07
//tapchikhplvn.hcmulaw.edu.vn/module/xemchitietbaibao?oid=20bd31aa-ad71-4833-b066-6acb7919266d
Đăng ký để tải miễn phí Đăng ký
Bài viết đã được lưu vài tài khoản.
×
Vui lòng vào mục "Quản lý tài khoản" -> "Bài viết đã lưu" để có xem tiếp ngay lần đăng nhập sau.
Dẫn đề: vì sao chính quyền phải có trách nhiệm giải trình?
Nền kinh tế vừa cất cánh của Việt Nam có vẻ như đang bay vào vùng thời tiết xấu. Nhập siêu, tiền mất giá, xuất khẩuthua lỗ, quy mô sản xuất có thể bị thu hẹp, việc làm của công nhân bị đe dọa... những đám mây đen của thời buổi khó khăn ập đến nhanh hơnngười ta tưởng. Nếu lắng nghe đầy đủ những phân tích dự báo sớm, nếu người thuyền trưởng và phi hành đoàn có tầm nhìn bao quát vượt qua những nhốn nháo của hành khách thì sự can thiệp tối ưu nhiều cơ hội được tìm thấy; con tàu bót tròng trành bởi những phản ứng manh mún tức thời.
Ví dụ thô kệch kể trên cho thấy điều hành một nền kinh tế đang thông dần với chợ toàn cầu ngày càng trở nên tinh vi... và cực kỳ khó. Ồnào những tiếng tri hô kêu cứu khi tiền mất giá. Nhà buôn đất kêu chợ bất động sản đang khựng lại, ngườinắm cổ phần kêu cứu chứng khoán, nhà chính trị kêu gọi phải giữ vững mức tăng trưởng GDP 8,5%, chính quyền các địa phương kêu gọi đầu tư hạ tầng, giá điện, nước, xăng dầu, giá các dịch vụ công đều muốn được tăng. Chính quyền sẽ nghe thấy và hành xử theo tiếng nói của ai trong vô số những nhóm lợi ích đan xen đó. Điều thường thấy là người có của, có quan hệ thườngcũng biết cách vận động; tiếng vọng của họ lọt tới chính quyền thời nào mà chẳng nhanh nhất. Vậy ai sẽ đại diện cho tiếng nói của những nhóm dân cư khác, vừa thiếu công cụ để ảnh hưởng tới giới truyền thông, vừa không thạo vận động cửa quan. Đáng quan tâm hơn sẽ là những nhóm dân cư còn chưa biết nói, những thế hệ sắp được sinh ra song sẽ đang ít dần cơ hội được sống trong không khí trong lành, được hưởng thụ những di sản thiên nhiên mà thế hệ chúng ta đang cố ý hoặc vô thức làm cho kiệt quệ.
Nếu đất nước này là của toàn dân và chính quyền nhận được sự ủy trị từ nơi dân, thì chính quyền phải có trách nhiệm trước dân chúng là một lẽ tự nhiên. Chỉ có điều lý lẽ ấy phải hóa thành những trách nhiệm giải trình cụ thể. Các thiết chế quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước, và hẹp hơn là quyền lực hành chính chắc là phải được tổ chức theo nguyên tắc ủy quyền và xác lập trách nhiệm giải trình trước ngườiđã giao quyền.
Bài viết dưới đây góp vài quan sát và thiên nghĩ xung quanh “trách nhiệm giải trình” và nhìn nhận cuộc cải cách thểchế ở Việt Nam từ góc độ xác lập thứ trách nhiệm này đối với những người được trao quyền.
Cải cách thể chế bắt đầu từ bộ máy hành chính
Dù rằng một nền Tây học đã được du nhập vào nước ta từ thờithựcdân, song cho đến tận ngày nay khoa học chính trị, luật học và khoa học hành chính dường như vẫn còn non nớt. Ngay cả khái niệm “trách nhiệm giải trình” cũng chưa được quen dùng trong tiếng Việt, người ta vẫn chưa rõ nghĩa: ai phải giải trình với ai, về những vấn đề gì và hệ lụy của chúng ra sao[1].
Chính quyền, theo cách hiểu từ lâu đời ở Việt Nam, trước hết là nền quan chế, thay mặt dân chúng [bắt đầu bằng ông vua khoác chiếc áo thần quyền - thay trời] mà cáng đáng việc nước. Trung tâm quyền lực ở nước ta là nền hành chính, bắt đầu từ trung ương cho tới tự quản ở hàng vạn làng mạc. Việt Nam không có truyền thống lâu đời về nghị viện, về đảng phái chính trị, về tòa án độc lập, về xã hội dân sự và về giới truyền thông độc lập, mặc dù những thiết chếđại diện truyền thống cho lợi ích của các nhóm dân cư theo kiểu phường, hội, chi, giáp... đời nào cũng có.
Vì lẽ ấy, cải cách thể chếở nước ta được bắt đầu bằng cuộc cải cách hành chính là điều dễ hiểu. Một chương trình cải cách hành chính to lớn cho đến năm 2010 đã được xác định và đang đi đếnhồi kết thúc trong vài năm nữa. Không thểphủ nhận, môi trường kinh doanh ở Việt Nam đã được cải thiện rất đáng kể nhờ những cách tân trong cách nghĩ và cách hành xử của nền hành chính đối với các doanh nhân. Đăng ký kinh doanh đã trở nên dễ dàng hơn, hệ thống các văn bản pháp quy của nền hành chính đang được minh bạch, chính sách điều tiết kinh tếdần có thể tiên liệu được đối với người dân.
Từ cai trị và quản lý, những cuộc tranh luận về chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước đã xuất hiện; một định hướng thay đổi bản chất nền hành chính đã bắt đầu manh nha. Như để tô đậm thêm ý chí chính trị và những nỗ lực cụ thể, một đề án đơngiản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt [Đềán 30], cam kết rà soát, thống kêtất cả các thủ tục hành chính từ trung ương tới địa phương, từ đó xem xét đơn giản hóa chúng. Mẫuđơn, tờ khai hành chính dự kiến sẽ được thống nhất và công khai hóa trong phạm vi toàn quốc, chậm nhất cho đến ngày 31/12/2010. Thực hiện Đồ án này, một nghị định đơn giản hóa điều kiện kinh doanh sắp được ban hành; điều thú vị là lần đầu tiên trong nền hành chính Việt Nam, hàng loạt văn bản pháp quy của nhiều ngành khác nhau sẽ được sửa đổi bằng nghị định này - một luật sửa nhiều luật[2].
Bên cạnh cải cách thủ tục, diện mạo nền hành chính trong giao tiếp với người dân cũng chứng kiến một vài đổi thay. Thiết lập “hành chính một cửa”, đã xuất hiện tại công sở những bộ phận “ tiếp nhận và trả hồ sơ - có chức phận tiếp nhận đơn, chuyên chúng cho đơn vị xử lý chuyên môn, nhận kếtquả và chuyển trả cho người dân. Trong các phòng chờ đã niêm yết công khai điều kiện, mẫu đơn và quy trình hành chính, đôi khi chúng được in thành tờ rơi tiện cho người dân theo dõi. Công chức đã bắt đầu tuântheo một thứ tiêu chuẩnquy trình, thường đã đeo thẻ có tên và ảnh, đôi khi có bảng tên và chức danh tại bàn làm việc. Tuy có phần u ám bởi dư âm của Đềán 112, song ở nhiều nơi manh nha của chính phủ điện tử đã xuất hiện, người kinh doanh đã có thê đăng ký kinh doanh Online, các trang điện tử từ Hạ Long cho tới Đà Nẵng đã cung cấp vô số tiện ích tương tự[3].
Từ việc nhỏ đến tầm nhìn lớn, dù vẫn còn tiếng phàn nàn nền hành chính chậm chạp, có phần vô cảm và thiếu năng lực phản ứng, sốngcuộc chuẩn bị cho những cải cách theo chiều sâu của nền hành chính ở Việt Nam đã bắt đầu. Người ta đã bắt đầu thảo luận cần phân tách chức năng chấp pháp của Chính phủ với các hoạt động hành chính thuần túy, tách nền công vụ với các dịch vụ công khác như giáo dục, y tế. Nhân viên trong bộ máy của Đảng, của các đoàn thểchính trị - xã hội có thểcũng được tách riêng khỏi đội ngũ công chức hành chính. Thậm chí một bộ phận công chức nghị viện, giúp việc cho các cơ quan dân cử từ trung ương tới địa phương có thểcũng sẽ được tách biệt trong một tương lai gần.
Công chức hành chính làm đúng việc của hành chính, chính khách trong Chính phủ và chính quyền địa phương làm đúng việc của nhà chính trị có vẻ như đang là một đề tài cần được thảo luận. Nếu tách bạch như vậy, việc Đảng can dự trực tiếp vào việc tiến cử các chính khách của mình cho Chính phủ và chính quyền cấp địa phươngcũng như Đảng can thiệp nhằm xác lập chính sách là điều đươngnhiên và diễn ra ở Việt Nam cũng như ở bất kỳ quốc gia nào. Ở khía cạnh này, Đảng gắn liền với chấp pháp, Đảng và nhà nước khó có thể tách rời. Ngược lại, nhân viên điều hành nền hành chính trước hết phải là những nhà kỹ trị. Tuân thủ các định hướng chính trị được thỏa thuận bởi các chính khách, họ điều khiển công vụ với những hiểu biết và kỹ năng chuyên sâu. Ở khía cạnh thứ hai này, Đảng không nên xử lý thay việc của công chức hành chính, việc công khai tổchức thi tuyển cạnh tranh để chọn lấy người giỏi đứng đầu công vụ có thểdiễn ra.
Từ thiệný này, dễ nhận thấy chính khách phải có trách nhiệm giải trình với Đảng của mình, với cử tri của mình. Ngược lại, công chức hành chính trước hếtcó trách nhiệm giải trình với ngườiđã bổ nhiệm mình. Ngườidân ít có năng lực xác lập được trách nhiệm giải trình của từng công chức và công vụ của họ, mà chỉ có thểdùng lá phiếu trong bầu cử và trưng cầu dân ý, dùng dư luận xã hội... để hối thúc các chính khách phản ứngtrước nguyện vọng của mình. Nếu công chức Việt Nam còn ít tươicười với người dân, điều ấy phần cũng bởi trách nhiệm giải trình của ngườiđứngđầu công sở với nhân dân chưa thật sự được xác lập.
Tự thân nền hành chính cam kết đổi mới là điều quý, song xác lập các thói quen đểhối thúc người chấp pháp và đứng đầu công vụ phải phục vụ nhân dân mới quý hơn. vì lẽ ấy, cải cách thểchế ở Việt Nam tất yếu lan tỏa đến cơ quan dân cử và giớitruyền thông, những thực thểkhả dĩ có ít nhiều quyền năng buộc chính quyền thể hiện trách nhiệm giải trình của mình trước cử tri.
Vậy chữ accountability từ Phương Tây
Kiểm soát Chính phủ: Một góc nhìn từ cơ quan dân cử và giới truyền thông
Nhà nước pháp quyền chỉ là trống rỗng, nếu không đủ các thiết chếkhả dĩ có thể kiểm soát được Chính phủ. Dùng tiền của dân đểmua cổphần cứu chứng khoán, dùng mệnh lệnh hành chính đểthu hồi đất và các nguồn tài nguyên phục vụ các dự án kinh doanh và cơ sở hạ tầng, vay tiền nước ngoài và bán dần sở hữu trong các doanh nghiệp quốc doanh dưới tên gọi “cổ phần hóa”, bội chi ngân sách... có vẻ như chí ít trong lĩnh vực tài chính công, Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình trước nhân dân.
Với từng người dân trong gần 90 triệu đồng bào, xác lập trách nhiệm ấy thật khó khăn. Ý tưởng lập đường điện thoại nóng để người dân chất vấn Chính phủ tại các phiên họp của ủyban thường vụ Quốc hội, hay cử tri chất vấn lãnh đạo các sở ban ngành địa phương trong các phiên họp được truyền hình trực tiếp của hội đồng nhân dân là những sáng kiến ngộ nghĩnh, song không thể bài bản, bởi không thể có một nền dân chủ đại diện nào vận hành được theo kiểu nóng và hoang sơ ấy.
Cử tri qua lá phiếu đã ủy quyền thực thi dân quyền cho các nghị sĩ, cơ quan chấp pháp ở ta trước hết phải có trách nhiệm giải trình với những người đại diện cho nhân dân, tức là Quốc hội và các hội đồng nhân dân. Song muốn áp đặt được trách nhiệm giải trình đối với cơ quan chấp pháp, cơ quan dân cử phải có một số công cụ đặc trưng. Thô ráp nhất, chắc là các đại biểu dân cử phải có thông tin một cách đầy đủ, đúng và kịp thời, phải có năng lực phân tích và phản biện, phải được tự do phát biểumà không sợ bị trù dập hay truy bức trách nhiệm vì thái độ giám sát của mình. Thiếu những điều ấy, mọi tranh luận nghị trường khó có đủ chứngcớ, Quốc hội khó có đủ lý lẽ đểbác các đề xuất chính sách của Chính phủ.
Dường như chậm chạp hơn cuộc cải cách hành chính, song những thay đổi đáng kể cũng đang diễn ra trong khu vực các cơ quan dân cử. Chuyển từ Chính phủ sang Quốc hội quản lý, hướngtới một cơ quan Kiểm toán nhà nướcđộc lập, tăng hoạt động của các ủy ban, du nhập điều trần tại ủy ban, truyền hình trực tiếp các phiên chất vấn và có thểđe dọa bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chứcdanh do Quốc hội bầu có vẻ nhưđang là các tiện ích có ít nhiều tác dụng đểQuốc hội thực thi quyền giám sát của mình.
Truyền thông ở Việt Nam cũng có cơ hội đểtrở thành một quyền lực giám sát chính quyền một cách mạnh mẽ. Tuy rằng hầu hết các tờ báo, đài phát thanh, truyền hình hay nhà xuất bản đều có những cơ quan chủ quản là Nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội đượckiểmsoát chặt chẽ, song sự tự chủ về tài chính có vẻ nhưđang làm cho họ giàu có và nhiều ảnh hưởng thêm. Nhiều nghị sĩ Quốc hội dùng ngay thông tin báo chí để chất vấn quan chức Chính phủ hoặc phản biện các chính sách do Chính phủ đề xuất, và ngược lại, các phát biểu từ nghị trường qua sự phát tán của giớitruyền thông mà trở thành công luận, lan tỏa mạnh mẽ tới dân chúng. Cơ quan dân cử ở Việt Nam dường như được dân chúng quan tâm nhiều hơn, một phần bởi công sức loan tin của báo giới.
Công cụ dù có tinh vi, song ông chủ nếu không muốn dùng cũng trở nên thừa thãi. Điều trần, chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm... chỉ hữu ích khi các nghị sĩ có động cơ mạnh mẽ đểxem xét trách nhiệm chính trị của quan chức chính quyền. Thường sức ép của cử tri tạo nên động cơ ấy, nếu người nghị sĩ muốn dành được sự ủng hộ của họ. Riêng về điểmnày, sự gắn kếtgiữa đại biểu và cử tri chưa thật máu thịt, các cuộc tiếp xúc cử trikhá thưa thớt trong năm chưa đủ sức tạo động lực đểđại biểu toàn tâm toàn ý vì cử tri. Nói cách khác, sau khi được bầu, nghị sĩ dường như chưa phải thực hiện “trách nhiệm giải trình đối với cử tri của mình”.
Chính phủ sẽ thêm mạnh mẽ và minh bạch, nếu được giám sát hiệu quả hơn bởi Quốc hội. Hướng tới điều ấy cần có những cuộc tư duy lại vai trò của cơ quan dân cử trong nền dân chủ đại diện, có vẻ như cần quan niệm lại đơn vị [hạt] bầu cử, thiết lập trách nhiệm giải trình giữa dân biểuvà các cử triđã bầu ra họ, tiến tới sửa luật về bầu cử - cách tân tận nơi gốc rễ ấy sẽ làm thay đổidiện mạo cơ quan dân cử ở Việt Nam.
Tiệm cận công lý: Quyền giám sát của tòa án đối với chính quyền
Nếu thiếu các thẩm phán độc lập và không thiên vị, dám bảo vệ công lý, kể cả áp đặt chế tài đối với các cơ quan hành pháp đầy quyền uy, thì rừng luật pháp dù rậm rạp và tinh vi tới đâu... cũng khó có thể giúp bảo vệ dân quyền và cương tỏa hành pháp. Tòa án độc lập trở thành một thể chế không thể thiếu để bảo vệ quyền tiệm cận công lý của người dân và áp đặt một chếđộ giám sát tư pháp đối với nền hành chính.
So vớinhững cách tân trong nền hành chính và cải cách cơ quan dân cử như đã được bàn luận ở trên, dù không thiếu đổimới và cam kết chính trị[4], song cuộc cải cách triệt để nền tòa án ở Việt Nam vẫn chưa diễn ra. Thẩmphán chỉ được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ 5 năm - chưa được bổnhiệm suốt đời, chưa được cam kết cấm buộc di dời nơi trị nhiệm, ngạch lương không có gì khác biệt so với chuyên viên hành chính. Hệ thống tòa án vẫn gắn liền với cơ cấu hành chính địa phương, ngân sách và cơ sở vật chất cho hoạt động của tòa án cấp tỉnh lệ thuộc đáng kể vào ngân sách địa phương. Toàn văn các bản án của tòa các cấp chưa được công bố thường xuyên và phổbiến công khai. Trong tố tụng, quyền truy tìm chứng cứ của luật sư chưa thật mạnh mẽ. Thật dễ hiểu, trong việc hình sự thế mạnh nằm trong tay cơ quan điều tra, bởi chỉ có cơ quan này mới có đủ phương tiện truy tìm chứngcứ. Cũng như vậy trong việc kiện hành chính thế mạnh bằng chứng thuộc cơ quan nhà nước chứ ít khi thuộc về nguyên đơn là người dân.
Môi trường kinh doanh ở Việt Nam bị ảnh hưởng đáng kể bởi các quy chếhành chính, bởi cách cư xử đôi khi không nhất quán và quá mức của công chức. Chỉ tiếc rằng, căn cứ theo luật pháp cũng như thực tiễn, tòa án ở Việt Nam hầu như chưa thể có vai trò đáng kể trong việc hối thúc giảm quy chế, tuyên hủy các điều kiện hoặc giấy phép kinh doanh trái pháp luật. Lộ trình cải cách tư pháp và phạm vi các tòa án có thể từng bước áp đặt quyền giám sát tư pháp đối với cơ quan chấp pháp và nền hành chính đang được tiếp tục thảo luận ở Việt Nam. Tăng quyền cho luật sư tranh tụng, mở rộng thâm quyền cho tòa hành chính, thành lập các cơ chế bảo hiến, tái thiết lập cấu trúc tòa án theo sơ thẩm, phúc thẩm khu vực và tòa phá án - tách rờikhỏi địa giới hành chính, đang là những hướng đi cần được tranh luận thêm.
Trong các hướng cải cách đó, điều cốt yếu phải làm cho các thẩm phán được độc lập, có uy tín trong xác lập công lý. Ngoài việc sắp xếplại hệ thống tòa án, việc bổ nhiệm, lương bổng, nhiệm kỳ của các thẩm phán phải được cách tân đáng kể. Những tranh luận cải cách tư pháp lớn lao ở Nhật và Hàn Quốc từ những năm 2004 trở lại đây, ví dụ như xóa bỏ chế độ tuyểnthẩm phán từ ngạch thư ký tòa mà tuyên lựa thẩm phán từ giới luật sư hành nghề lâu năm, cải cách triệt đểhệ thống dạy luật... có vẻ như chưa được giới cải cách ở Việt Nam đón nhận đểthảo luận.
Phản biện xã hội và vận động hành lang: Những thảo luận đầu tiên về xã hội dân sự.
Trong một nhà nước toàn trị theo mô hình kế hoạch hóa tập trung, xã hội dân sự, phản biện và vận động hành lang là những khái niệm xa lạ. Gần đây, người ta mới ý thức rằng xã hội Việt Nam không chỉ cần một nhà nước mạnh, ngược lại để có nhà nước mạnh, còn cần phải có những lực lượng xã hội có năng lực phản biện chính sách, làm cho chính sách được thảo luận từ nhiều bình diện. Những cuộc thảo luận về xã hội dân sự, vai trò của các tổ chức dân sự trong hoạch định chính sách và lập quy đã diễn ra, tuy ở những quy mô khiêm tốn và được kiểmsoát chặt chẽ. Những đạo luật về lập hội và trưng cầu dân ý cũng đã được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, song cho đến nay, qua nhiều lần tranh luận quy mô hẹp, chúng vẫn chưa được chính thức đưa ra thảo luận tại nghị trường.
Dù chưa đủ chứng cứ, song đã xuất hiện những dự cảm về nguy cơ Nhà nước có thểbị ảnh hưởng đáng kể bởi những nhóm lợi ích tìm cách can dự vào các nguồn tài nguyên ở Việt Nam. Những hệ lụy đa chiều của chính sách bảo hộ ngành lắp ráp ô-tô trong nước, việc cấp đất cho các dự án kinh doanh mà không qua tuyển lựa đấu thầu công khai, chậm du nhập thuế điền sản đánh vào sở hữu nhà đất... có thể là những đề tài tranh luận theo xu hướng này. Khi các phiên điều trần về chính sách tại các ủy ban của Quốc hội được công khai, khi báo chí được tự do đưa tin và phản biện chính sách, có thểtới khi đó việc nghiên cứu và ban hành những tục lệ cần thiết về vận động hành lang sẽ được thúc đẩymạnh hơn ở Việt Nam. vào thời điểm hiện nay, trong cải cách thể chếở Việt Nam xã hội dân sự, phản biện và vận động hành lang chưa trở thành những trọng tâm được ưu tiên.
Xem thêm: Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ chính trị ngày 02/06/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về cải cách hệ thống pháp luật.
Kết luận
Kinh tế thị trường và sự gia nhập thị trường toàn cầu đã đi cùng với những thay đổi thể chếđáng kể ở Việt Nam. Chia sẻ với quyền lực thị trường, trong hệ thống quyền lực chính trị của Việt Nam, bộ máy hành chính, các cơ quan dân cử, tòa án, giới truyền thông và xã hội dân sự đang chứng kiến những định hướng tìm đến vai trò đặc thù riêng của mình. Quy mô và tốc độ cải cách của từng khu vực thểchế này có thể khác nhau, song chúng đều hếtsức cần thiết nhằm xác lập trách nhiệm giải trình của chính quyền đối với nhân dân.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
©
Bài viết được đăng tải dưới sự cho phép của Tạp chí
Khoa học Pháp lý Việt Nam, mọi quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến bài viết được
bảo lưu. Chi tiết xin vui lòng liên email
Vui lòng đăng nhập tài khoản để tải miễn phí.
Gmail
Đăng ký
Quên mật khẩu?
Đặt mua
Bản giấy tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam
Bài viết liên quan trên
Google scholar
Trích dẫn bài viết qua
Google scholar Crossref
Video liên quan