Mục lục Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn mở đầu 1 Ch-ơng 1: khái quát chung về dịch vụ công 5 1.1 Khái niệm và các đặc tr-ng của dịch vụ công 5 1.1.1 Khái niệm dịch vụ công 5 1.1.2 Các đặc tr-ng của dịch vụ công 11 1.2 Các loại hình dịch vụ công 14 1.2.1 Dịch vụ công ích 21 1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu 21 1.2.3 Dịch vụ xã hội 22 1.3 Vai trò cung ứng và quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 23 1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 24 1.3.2 Vai trò quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 30 Ch-ơng 2: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 35 2.1 Thực trạng tổ chức cung ứng dịch vụ công 35 2.1.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 35 2.1.2 Những hạn chế trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 41 2.2 Thực trạng quản lý dịch vụ công 47 2.2.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong quản lý dịch vụ công 47 2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong việc quản lý dịch vụ công 53 Ch-ơng 3: ph-ơng h-ớng và giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam 58 3.1 Nhu cầu đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 58 3.1.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng 58 3.1.2 Yêu cầu đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công. .61 3.2 Ph-ơng h-ớng đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 63 3.2.1 Đa dạng hoá việc cung ứng các dịch vụ công 63 3.2.2 Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công từ phía Nhà n-ớc 71 3.2.3 Tăng c-ờng hoạt động quản lý Nhà n-ớc đối với các dịch vụ công 79 3.3 Giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 82 3.3.1 Tiếp tục đổi mới nhận thức về cung ứng và quản lý dịch vụ công 82 3.3.2 Hoàn thiện tổ chức cung ứng dịch vụ công 87 3.3.3 Bảo đảm vai trò đầu tàu, chủ đạo trong cung ứng dịch vụ công của Nhà n-ớc 88 3.3.4 Đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 92 Kết luận 98 Danh mục tài liệu tham khảo 100 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thế giới đang bước những bước đi đầu tiên vào thế kỷ mới – thế kỷ 21 – thế kỷ của hội nhập quốc tế. Trong quá trình hội nhập vào đời sống quốc tế, Việt Nam không đứng ngoài tiến trình chung đó nên việc tiếp thu những kiến thức và kinh nghiệm phát triển trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có lĩnh vực hành chính là một tất yếu. Trong bối cảnh đó, khái niệm dịch vụ công đã xuất hiện ở nước ta. Dịch vụ công là một đề tài đang thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, xây dựng chính sách và các nhà quản lý trong bộ máy Nhà nước. Vì nó đụng chạm đến chính bản thân bộ máy Nhà nước với những chức năng cơ bản nhất của một cơ quan công quyền nên cho đến nay, ở nước ta vẫn tồn tại những cách hiểu khác nhau và có nhiều vấn đề cần làm sáng tỏ về lý luận cũng như thực tiễn ứng dụng dịch vụ công trong đời sống xã hội. Do đó việc tìm ra những giải pháp có hiệu quả cho tiến trình đổi mới, cải cách việc cung ứng và quản lý dịch vụ công là một đóng góp thiết thực đối với công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ta hiện nay. Thuật ngữ dịch vụ công đã được sử dụng chính thức trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX [2001]: “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh môi trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an, xóm phường”. Tiếp đó, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 xác định: “thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công ” và quy định “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà 2 nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật”. Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 ban hành kèm theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ đặt ra yêu cầu: “Xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch vụ công, Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ công đều do cơ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm. Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc cần chuyển để các tổ chức xã hội đảm nhiệm”. Như vậy, dịch vụ công đã chính thức được xác định là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của bộ máy hành chính Nhà nước. Tuy nhiên các văn kiện trên chưa đưa ra quan niệm đầy đủ về nội dung, phạm vi của chức năng dịch vụ công, các loại dịch vụ công và nhiều vấn đề còn tranh cãi xung quanh chức năng cung cấp dịch vụ công của Nhà nước. Công cuộc đổi mới của đất nước với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tạo ra những tiền đề và đòi hỏi khách quan phải đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công. Hơn nữa sự chuyển đổi cơ chế kinh tế đòi hỏi phải thay đổi, điều chỉnh lại chức năng của Chính phủ và các Bộ theo hướng tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với chức năng quản lý sản xuất kinh doanh và chức năng tổ chức cung ứng các dịch vụ công. Do đó một trong những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc cải cách hành chính Nhà nước hiện nay là tách hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công ra khỏi hoạt động quản lý của các cơ quan công quyền, xác định rõ chức năng của các cơ quan hành chính Nhà nước, tinh giản bộ máy và thủ tục hành chính nhằm tăng cường hiệu lực 3 quản lý, nâng cao hiệu quả phục vụ của bộ máy Nhà nước đối với xã hội và nhân dân. Tuy vậy vẫn chưa có nhận thức rõ, thống nhất về dịch vụ công; chưa có khung pháp lý quy định cụ thể về dịch vụ công làm cho quá trình thể chế hoá chức năng, nhiệm vụ này của bộ máy hành chính đang gặp nhiều khó khăn. Xuất phát từ những vấn đề trên, tác giả mạnh dạn chọn đề tài “Dịch vụ công ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” với mong muốn góp phần nghiên cứu sâu hơn về dịch vụ công, đem lại một cách hiểu có hệ thống về dịch vụ công trên cơ sở lý luận và thực tiễn cung ứng dịch vụ công trong thời gian gần đây nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. 2. Tình hình nghiên cứu Dịch vụ công là đề tài đang được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Đã có một số cuốn sách viết về dịch vụ công như: “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam” của PGS.TS. Lê Chi Mai, “Quản lý khu vực công” do GS.TS. Vũ Huy Từ làm chủ biên. Ngoài ra có một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành luật hoặc tổ chức Nhà nước, có đề án nghiên cứu về đổi mới quản lý và cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam. Tuy nhiên những bài viết này cũng chưa đưa ra được cách hiểu thống nhất về dịch vụ công hoặc mới đi vào nghiên cứu về từng lĩnh vực cụ thể như giao thông vận tải hay nông nghiệp, v.v. Do vậy cần có những nghiên cứu toàn diện, khái quát và hệ thống về dịch vụ công, thực trạng cung ứng và quản lý dịch vụ công giai đoạn hiện nay ở Việt Nam. Từ đó tìm ra những mặt hạn chế, bất cập để đưa ra các phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện việc cung ứng và quản lý dịch vụ công. 3. Mục đích nghiên cứu của luận văn 4 Luận văn nghiên cứu những vấn đề khái quát về dịch vụ công, góp phần làm rõ thêm về dịch vụ công và quản lý Nhà nước về dịch vụ công; đánh giá thực trạng quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua ở Việt Nam, nêu ra những bất cập, tồn tại; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao nhận thức về dịch vụ công cũng như việc cung ứng và quản lý dịch vụ công. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu lý luận chung về dịch vụ công thông qua việc phân tích khái niệm dịch vụ công, bản chất, đặc trưng và các loại hình dịch vụ công trên thực tế, vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong cung ứng, quản lý dịch vụ công. Đồng thời luận văn còn nghiên cứu thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, nghiên cứu các phương hướng, giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu Dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, luận văn sử dụng các phương pháp lịch sử, thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài để thực hiện mục đích và những nội dung cần nghiên cứu nói trên. 6. Cơ cấu của Luận văn: Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo, luận văn có nội dung gồm 3 chương: Chương I: Khái quát chung về dịch vụ công Chương II: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Chương III: Phương hướng và giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam. 5 Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ DỊCH VỤ CÔNG 1.1 Khái niệm và các đặc trưng của dịch vụ công 1.1.1 Khái niệm dịch vụ công Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public service” và tương tự trong tiếng Pháp là “service public”. Về bản chất, dịch vụ công luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ này.[32] Hiện nay trên thế giới, khái niệm dịch vụ công được sử dụng rộng rãi và được coi là một nội dung quan trọng trong cải cách hoạt động của bộ máy hành chính ở nhiều nước. Tuy nhiên có những cách hiểu về dịch vụ công không giống nhau. Có quan niệm về dịch vụ công theo nghĩa rộng, bao gồm cả quốc phòng, an ninh, luật pháp, cho đến các dịch vụ về giáo dục, y tế, giao thông, điện nước, thu gom rác thải Theo cách hiểu này, dịch vụ công là tất cả những dịch vụ mà Nhà nước làm nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng để phục vụ nhân dân.[25] Có cách hiểu về dịch vụ công theo nghĩa hẹp, cho rằng dịch vụ công chỉ bao gồm các hoạt động sự nghiệp [giáo dục, y tế, văn hoá], hoặc coi dịch vụ công là những hoạt động cung ứng dịch vụ có thu tiền của các tổ chức được cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương hay địa phương lập ra [phòng công chứng, bộ phận cấp bằng lái xe ]. 6 Trong khoa học hành chính ở các nước cũng không có cách hiểu thống nhất về dịch vụ công. Có những quan niệm khác nhau, tiếp cận từ những góc độ khác nhau về dịch vụ công, theo đó: Có cách hiểu dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung do cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Cách hiểu khác lại cho rằng dịch vụ công là hoạt động do ngành hành chính đảm nhiệm để thoả mãn nhu cầu về lợi ích chung. Như vậy dịch vụ công được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau và có nhiều những tiêu chí khác nhau để xác định thế nào là dịch vụ công. Để khắc phục những cách hiểu còn phiến diện, góp phần xác định nội dung và phạm vi của dịch vụ công một cách có căn cứ khoa học và thích ứng với điều kiện nước ta, theo chúng tôi cần xác định rõ căn cứ khoa học và thực tiễn của khái niệm này. Về căn cứ khoa học: khái niệm dịch vụ công có xuất xứ từ phạm trù hàng hoá công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hoá công cộng gắn liền với một số đặc tính cơ bản như: là loại hàng hoá mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác, hay còn gọi là tính không cạnh tranh; tính không thể vứt bỏ được, nghĩa là một người không muốn tiêu dùng một hàng hoá công cộng thì hàng hoá đó vẫn tồn tại.[8] Từ các đặc tính cơ bản đó, hàng hoá công cộng được phân loại cụ thể thành hàng hoá công cộng thuần tuý nếu hàng hoá đó thoả mãn cả ba đặc tính trên [ví dụ như an ninh, quốc phòng, cứu hoả, tiêm chủng] và hàng hoá công cộng không thuần tuý nếu hàng hoá đó chỉ thoả mãn một hoặc hai điều kiện trên [như đường xá, cầu cống, công viên, thoát nước]. Về căn cứ thực tiễn: xuất phát từ thực tiễn nền hành chính của mỗi nước, phạm vi dịch vụ công có sự khác biệt liên quan đến việc xác định phạm 7 vi hoạt động của bộ máy hành chính và các viên chức Nhà nước. Đa số nước cho rằng mọi hoạt động cung ứng các dịch vụ thiết yếu nói trên được coi là cung ứng dịch vụ công. Song một số nước cho rằng chỉ những lĩnh vực hoạt động phục vụ cộng đồng nào do các tổ chức sự nghiệp thực hiện mới được gọi là dịch vụ công. Phạm vi dịch vụ công còn có khác biệt giữa các thời kỳ khác nhau ở cùng một nước. Chẳng hạn, có lĩnh vực trước đây do Nhà nước đảm nhiệm, nay được giao lại hoàn toàn cho tư nhân thì không gọi là dịch vụ công nữa, chẳng hạn cung cấp điện, bưu chính viễn thông Như vậy, phạm vi dịch vụ công ở mỗi nước khác nhau phụ thuộc vào quan niệm và điều kiện cụ thể của nước đó. Việc xác định khái niệm và phạm vi dịch vụ công ở nước ta cũng không thể xa rời căn cứ khoa học và thực tiễn. Tuy nhiên cần lưu ý là trong điều kiện nước ta, khi Nhà nước vẫn là người cung ứng chủ yếu các dịch vụ mang tính công cộng như giáo dục, y tế, điện nước thì không nên hoặc chưa nên tách các lĩnh vực này ra khỏi khái niệm dịch vụ công. Song cũng không nên chỉ nhìn phiến diện rằng chỉ có các hoạt động phục vụ lợi ích chung của cộng đồng này mới là dịch vụ công mà quên đi một bộ phận dịch vụ rất quan trọng do các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện để bảo đảm trật tự, công bằng xã hội Trên thực tế, qua nhiều cuộc trao đổi ý kiến, hội thảo khoa học, có hai cách hiểu khác nhau về chữ “công” trong từ “dịch vụ công”. Có người hiểu “công” theo nghĩa công quyền, có người hiểu “công” theo nghĩa “công cộng”. Trước hết, nói theo nghĩa “công quyền”: chúng ta đều biết, để đáp ứng nhu cầu của đời sống cộng đồng cho tới nhu cầu của mỗi cá nhân trong xã hội có vô vàn các loại dịch vụ khác nhau được cung cấp. Vấn đề được đặt ra là ai cung cấp các dịch vụ đó? Cung cấp bằng cách nào? Đối tượng thụ hưởng các dịch vụ đó là ai? Trả lời câu hỏi “Ai cung cấp dịch vụ?”, chúng ta dễ dàng 8 nhận thấy cả khu vực công và khu vực tư đều tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ này. Hay nói cách khác, cả Nhà nước và tư nhân đều tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, trong những điều kiện kinh tế – xã hội nhất định, gắn với những giai đoạn lịch sử cụ thể, có nhiều dịch vụ chỉ được cung cấp bởi Nhà nước. Trong trường hợp này, chữ “công” trong “dịch vụ công” là để xác định tính chất “công quyền” của loại dịch vụ này. Hay nói một cách khác, chữ “công” trong trường hợp này giúp xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là Nhà nước. Tất nhiên, ở đây cần hiểu rằng khi xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là Nhà nước, có nghĩa là phải xác định các dịch vụ đó cho cộng đồng, Nhà nước phải có trách nhiệm chăm lo, có thể trực tiếp làm hoặc uỷ quyền cho các tổ chức, cá nhân khác làm dưới sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước. Và nếu xác định những dịch vụ này do Nhà nước cung cấp thì ai sẽ thay mặt Nhà nước làm? Có lẽ, chủ yếu là công chức và cơ quan công quyền. Con đường thực hiện các dịch vụ đó là gì? Thông qua hoạt động công vụ. Nguồn lực nào để thực hiện? Đó chính là nguồn tài chính công mà chúng ta quen gọi là ngân sách Nhà nước hay công quỹ và trong chừng mực nào đó sử dụng cả công sản. Như vậy, tính chất “công” theo nghĩa “công quyền” gắn liền với một loạt chữ “công” sau công quyền là công chức, công vụ và tài chính công. Đồng thời giúp chúng ta xác định được chủ thể cung cấp dịch vụ, cách thức cung cấp dịch vụ và nguồn lực tài chính để thực hiện dịch vụ này. Còn theo nghĩa “công cộng” thì chữ “công” trong “dịch vụ công” ở trường hợp này lại tiếp cận vấn đề từ một hướng khác. Đó là tiếp cận từ hướng đối tượng thụ hưởng dịch vụ. Theo nghĩa này, tính chất “công” ở đây cho phép xác định đối tượng thụ hưởng dịch vụ công ở đây là cộng đồng. Và, chỉ những loại dịch vụ cơ bản có tác động sâu rộng đến đời sống cộng đồng thì mới là những lĩnh vực dịch vụ mà Nhà nước phải chăm lo, bảo đảm. Tất 9 nhiên, trên thế giới lĩnh vực cung cấp dịch vụ này của Nhà nước có xu hướng ngày càng thu hẹp.[21] Như vậy có thể thấy rằng từ phương pháp tiếp cận khác nhau, người ta có thể hiểu chữ “công” trong “dịch vụ công” theo những nghĩa khác nhau. Tuy nhiên, dường như cả hai cách hiểu này không mâu thuẫn với nhau mà bổ sung cho nhau như là hai khía cạnh của một vấn đề. Đó là, một mặt nhấn mạnh chủ thể cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng, mặt khác chỉ ra đối tượng thụ hưởng dịch vụ này là cộng đồng. Không nên tách biệt và không thể tách biệt cả hai nghĩa của chữ “công” và gắn với nó là tính chất xác thực của “dịch vụ công” trong quá trình nghiên cứu và hoạch định chính sách. Như vậy phân tích khái niệm “dịch vụ công” có thể thấy các loại dịch vụ này có hai điểm chung: Về tính chất sử dụng: các dịch vụ này đều phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của đông đảo nhân dân, của xã hội; không vì mục đích lợi nhuận. Về trách nhiệm bảo đảm dịch vụ cho xã hội: các dịch vụ này thực hiện trên cơ sở pháp luật và Nhà nước có trách nhiệm trực tiếp tổ chức thực hiện hoặc uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc tư nhân bảo đảm các dịch vụ này cho xã hội. Nhưng ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, nhằm khắc phục các khiếm khuyết của thị trường. Dựa vào những căn cứ trên đây, trên cơ sở tham khảo một số tài liệu viết về dịch vụ công có thể hiểu khái niệm dịch vụ công như sau: Dịch vụ công là những dịch vụ [hoạt động] có tính chất công cộng mà Nhà nước có trách nhiệm đảm nhận hay uỷ quyền cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân thực hiện để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho 10 cuộc sống cộng đồng, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận. Khái niệm trên cho thấy trách nhiệm chính của việc cung cấp dịch vụ công thuộc về Nhà nước, nhưng việc cung cấp dịch vụ công có thể do Nhà nước trực tiếp làm hoặc do các chủ thể khác làm trong khuôn khổ pháp luật dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước. Và các hoạt động cung cấp dịch vụ công đó không nhằm mục đích vụ lợi, không vì mục tiêu lợi nhuận; phục vụ cho nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của công dân, cộng đồng dân cư, của toàn xã hội, đảm bảo sự công bằng và ổn định trong xã hội. Khi thụ hưởng dịch vụ công, tất cả tổ chức, công dân trong xã hội đều có quyền bình đẳng không phân biệt hoàn cảnh, địa vị xã hội. Các phí và lệ phí trong hoạt động dịch vụ công phải do Nhà nước quy định và không vì mục đích lợi nhuận. Các chủ thể được Nhà nước uỷ quyền khi thực hiện các dịch vụ công được Nhà nước chuyển tiền theo định mức để thực hiện hoặc được phép thu phí và lệ phí nhưng theo quy định của Nhà nước. Nhà nước thực hiện kiểm tra, kiểm soát việc thu phí, lệ phí này. Cũng không nên đồng nhất khái niệm dịch vụ công với mọi hoạt động của Nhà nước. Cần phân biệt hai loại chức năng của các cơ quan hành chính Nhà nước là chức năng quản lý Nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ công. Như vậy, cung ứng dịch vụ công chỉ là một trong các chức năng của Nhà nước gắn liền với hoạt động phục vụ của cơ quan Nhà nước đối với các tổ chức và công dân, thể hiện qua sự giao dịch của các cơ quan Nhà nước với khách hàng. Ngoài ra cần phân biệt dịch vụ công với khái niệm “công vụ”. Theo nghĩa rộng, công vụ là các nhiệm vụ, việc làm được pháp luật quy định của các công chức và cơ quan Nhà nước trong việc quản lý, phát triển đời sống 11 kinh tế, chính trị, văn hoá xã hội của một đất nước. Căn cứ vào mục đích, nội dung, chủ thể thực hiện, dịch vụ công có thể coi là hoạt động công vụ, bởi về thực chất các hoạt động đó thuộc trách nhiệm của Nhà nước và do các cơ quan Nhà nước thực hiện.[48] Nếu theo nghĩa hẹp: công vụ chỉ là những hoạt động hàng ngày của bộ máy công quyền thuộc chức năng quản lý Nhà nước, chỉ do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện, thì dịch vụ công không phải là hoạt động công vụ. Vậy mối quan hệ giữa dịch vụ công và công vụ phụ thuộc vào việc mở rộng hay giới hạn phạm vi của hoạt động công vụ. Mục tiêu phục vụ của dịch vụ công là cung ứng “hàng hoá công cộng” đáp ứng lợi ích công cộng cho đông đảo dân cư gồm một số nhu cầu tối cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an sinh xã hội [nếu thiếu sẽ sinh bất ổn, thậm chí rối loạn xã hội]. Đó không phải là việc đáp ứng các lợi ích riêng của một bộ phận nhỏ dân cư là đối tượng phục vụ của các dịch vụ thương mại do các tổ chức kinh tế thực hiện [theo quan hệ cung cầu trên thị trường]; điều này phải rạch ròi. Việc cung ứng các dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ và không nhằm mục đích thu lợi nhuận. Quan hệ giữa chủ thể cung ứng với người sử dụng dịch vụ công là việc trả hàng cho “khách hàng đặc biệt” đã “trả tiền trước” qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc [là đối tượng phục vụ bắt buộc và phải bảo đảm tính liên tục, chất lượng, sự bình đẳng với dịch vụ phí phù hợp, trong đó Nhà nước phải bù giá và người sử dụng có thể phải trả thêm một phần để đủ trang trải chi phí]. Như vậy, các công việc gắn liền với chức năng quản lý Nhà nước [thực thi pháp luật] là công vụ, không được làm dịch vụ thu tiền [trừ lệ phí hành chính]. Mọi hoạt động thu phí theo yêu cầu riêng biệt của một số ít người dứt khoát không phải là dịch vụ công; bởi vì như thế là “kinh doanh quyền lực”, 12 là “trả công hai lần cho công chức”, là “dân đóng thuế hai lần”,… như nhiều người đã nói; hơn nữa làm hư hỏng đội ngũ công chức và làm rối loạn kỷ cương [không loại trừ vì đồng tiền mà bẻ cong pháp luật]. Từ đó phương hướng cải cách phải là Nhà nước tránh ôm đồm trực tiếp làm những việc mà dân có thể làm, song lại phải nắm chắc những loại việc nhất thiết chỉ Nhà nước mới được làm; chứ không phải ngược lại. 1.1.2 Các đặc trưng của dịch vụ công Từ sự phân tích như trên, có thể nêu lên các đặc trưng cơ bản của dịch vụ công như sau: Thứ nhất, dịch vụ công có tính xã hội, là các hoạt động phục vụ những nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm quyền và lợi ích của người dân, thực hiện công bằng và ổn định xã hội. Nhà nước là bộ máy do dân lập ra, có chức năng phục vụ dân, do đó Nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức cung cấp các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như y tế, giáo dục, phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi trường, cấp nước sạch, thu gom và xử lý rác thải Đây là những nhu cầu cơ bản, thiết yếu nhất trong nhiều lĩnh vực như: hành chính [cấp phép, hộ khẩu ]; sự nghiệp [giáo dục, y tế ]; công ích [nước sạch, vệ sinh môi trường, giao thông công cộng], không thể thiếu đối với đời sống của người dân và nếu việc cung cấp bị gián đoạn hoặc chậm trễ sẽ gây nên tình trạng mất ổn định của cả xã hội. Thứ hai, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của tất cả công dân và tổ chức, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Mọi người dân [bất kể đóng thuế nhiều hay ít, hoặc không phải đóng thuế] đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước. Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công. 13 Điều đó không ngăn cản tổ chức, đơn vị cung cấp dịch vụ công tạo ra lợi nhuận, vấn đề là lợi nhuận đó chủ yếu không phải để chia dưới dạng cổ tức cho các cá nhân góp vốn, mà được sử dụng để phát triển hoạt động và phục vụ các mục đích công cộng. Thứ ba, những hoạt động này do các cơ quan công quyền hay những chủ thể được chính quyền uỷ nhiệm đứng ra thực hiện. Khi cung ứng các dịch vụ công, các cơ quan Nhà nước và các tổ chức được uỷ nhiệm cung ứng tiến hành sự giao dịch cụ thể với khách hàng – các tổ chức và công dân ở những mức độ khác nhau. Thứ tư, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm tổ chức cung cấp và thống nhất quản lý dịch vụ công cho xã hội, bao gồm: bảo đảm cơ chế, chính sách, chất lượng, hiệu quả, thanh tra, kiểm tra, quy định giá và phí dịch vụ. Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ công cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, khắc phục các khiếm khuyết của thị trường, tuân thủ các quy định pháp luật của Nhà nước. Thứ năm, dịch vụ công cung ứng loại “hàng hoá” không phải bình thường mà là hàng hoá đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật [chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó]. Thứ sáu, việc Nhà nước cung ứng dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách Nhà nước. Ví dụ như việc thụ hưởng đèn chiếu sáng công cộng. Cũng có những dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ 14 kinh phí, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Ví dụ việc đi xe bus. Với những đặc điểm như vậy của dịch vụ công, chúng ta thấy rằng cung ứng loại dịch vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản. Nhà nước phải xác định rõ loại dịch vụ nào Nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào Nhà nước và khu vực tư nhân có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của Nhà nước về vấn đề này như thế nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ công, Nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm. Nếu Nhà nước không chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực phi Nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các cơ quan Nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã hội. 1.2 Các loại hình dịch vụ công Trên thực tế có nhiều cách phân loại dựa trên các tiêu chí khác nhau về dịch vụ công: Theo góc độ kinh tế học, gắn với phạm trù “hàng hoá công cộng”, xét theo tính chất công cộng hay cá nhân của dịch vụ có thể chia thành: - Dịch vụ công cộng thuần tuý là những dịch vụ không thể phân bổ theo khẩu phần để sử dụng và cũng không cần thiết định suất sử dụng, bởi vì tiêu dùng của mỗi cá nhân không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Tất cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng dịch vụ này, bất kể họ có trả tiền cho dịch vụ đó hay không. Ví dụ: không thể và cũng không cần thiết phải định suất, phân chia việc sử dụng ánh sáng của một ngọn đèn hải đăng, bởi vì 15 việc một chiếc tàu biển định hướng nhờ một ngọn đèn hải đăng sẽ không làm ảnh hưởng đến việc một chiếc tàu khác cũng sử dụng ánh sáng của ngọn hải đăng đó. Dịch vụ này là loại dịch vụ khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc tiêu dùng nó. Đây là đặc tính không cạnh tranh của dịch vụ công thuần tuý, nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng đến việc sử dụng, tiêu dùng của những người khác. Khác với hàng hoá, dịch vụ cá nhân là khi đã có một người tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được nữa; việc một người tiêu dùng dịch vụ công cộng thuần tuý không làm giảm khả năng tiêu dùng của người khác. Chẳng hạn, việc chính quyền thành phố bắn pháo hoa trong đêm giao thừa sẽ không thể loại trừ một ai ra khỏi việc hưởng thụ vẻ đẹp của những chùm pháo hoa đó. Các dịch vụ công cộng như vậy bao gồm: hoạt động cứu hoả, chiếu sáng công cộng, hoạt động xử lý ô nhiễm môi trường, bảo dưỡng đường sá, - Dịch vụ công cộng không thuần tuý là những loại dịch vụ có một trong hai đặc tính trên đây ở những mức độ khác nhau, chẳng hạn có thể loại trừ một ai đó ra khỏi việc sử dụng dịch vụ này, nhưng việc loại trừ sẽ rất tốn kém hoặc không đáng để loại trừ. Ví dụ một khu công viên do chính quyền địa phương xây dựng có thể loại trừ việc sử dụng của những người thuộc địa phương khác bằng cách thu tiền của những người này. Song việc làm này sẽ rất tốn kém vì phải xây hàng rào quanh khu công viên và trả lương cho người gác cổng, cũng như những người bảo vệ. - Dịch vụ công cộng có tính cá nhân là loại dịch vụ có thể phân chia theo khẩu phần để sử dụng thông qua giá cả. Cung cấp điện, nước sinh hoạt, giao thông vận tải, là những loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân. Giáo dục, y tế cũng được coi là những dịch vụ công cộng có tính cá nhân. Người ta có thể chia khẩu phần đối với loại dịch vụ này bằng cách cung cấp một lượng 16 dịch vụ như nhau cho tất cả mọi người, chẳng hạn như Nhà nước bảo đảm trình độ giáo dục phổ thông cho tất cả nhân dân. Đương nhiên, những người muốn được cung cấp dịch vụ này nhiều hơn sẽ mua các dịch vụ giáo dục bổ sung trên thị trường tư nhân, như thuê thầy dạy thêm. Nhưng những người muốn tiêu dùng ít hơn thì không thể được bồi hoàn phần mà người đó không tiêu dùng. Tuy nhiên, nhiều hoạt động y tế, giáo dục lại mang tính chất của dịch vụ công cộng thuần tuý, chẳng hạn việc tiêm chủng, các biện pháp phòng bệnh không thể loại trừ một cá nhân nào trong xã hội; hoặc xã hội cũng có lợi gián tiếp khi một người được hưởng sự giáo dục tốt đẹp có ảnh hưởng tích cực tới những người khác. Về nguyên tắc, loại dịch vụ có tính cá nhân có thể do thị trường tư nhân cung cấp. Song việc thị trường tư nhân cung cấp các dịch vụ này thường dẫn đến những tổn thất về mặt xã hội. Chẳng hạn nếu để cho tư nhân cung ứng điện cho nhân dân, các nhà cung ứng tư nhân này có thể liên kết nâng giá điện, làm cho những người nghèo không đủ tiền trả cho việc tiêu dùng loại dịch vụ thiết yếu này.[38] Phân loại theo mức độ thu tiền trực tiếp từ người sử dụng có thể chia thành các loại: - Dịch vụ công không thu tiền trực tiếp của người sử dụng: đó là những loại dịch vụ công cộng được cung ứng nhưng không thu tiền trực tiếp của những người sử dụng mà thu một cách gián tiếp thông qua tiền đóng thuế của mọi người dân. Mức chi trả cho dịch vụ công cộng trong trường hợp này không dựa vào khối lượng dịch vụ mà người đó được hưởng, mà phụ thuộc vào mức thuế do Chính phủ quy định. - Dịch vụ công phải trả tiền một phần là những dịch vụ được cung cấp chung cho mọi người, nhưng chỉ trực tiếp thu một phần tiền của người sử 17 dụng, còn một phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách Nhà nước [cũng từ khoản tiền đóng thuế của nhân dân]. - Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ là những dịch vụ được cung ứng trên nguyên tắc thu toàn bộ chi phí bỏ ra. Các dịch vụ có thể thu tiền toàn bộ là loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân như điện, nước, gas, Tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng nước, Nhà nước quyết định những dịch vụ công cộng phải trả tiền toàn bộ.[38] Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể, có thể liệt kê ra một số loại dịch vụ công sau đây: - Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt: là loại dịch vụ tối cần thiết đối với đời sống con người trong thời đại ngày nay, đặc biệt trong các thành phố lớn. Nhu cầu về điện và nước sinh hoạt ngày càng tăng cùng với sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. - Dịch vụ thoát nước: là những hoạt động mở mang, khơi thông cống rãnh, mương máng, xử lý các chất thải công nghiệp trước khi đổ vào hệ thống thoát nước thải chung. - Dịch vụ vệ sinh [thu gom và xử lý rác thải]. Rác thải ngày càng trở thành một vấn đề khiến các Chính phủ phải quan tâm giải quyết. Càng ngày nguồn phế thải được tạo ra với tốc độ ngày càng lớn cùng với sự phát triển của đời sống công nghiệp hiện đại và nhịp độ đô thị hoá. Việc thu gom và xử lý rác thải là một nhiệm vụ quan trọng để bảo vệ và giữ vệ sinh môi trường. - Dịch vụ vận tải công cộng. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đã làm cho hệ thống thị trường mở rộng giao lưu giữa các địa phương, các quốc gia tăng lên nhanh chóng. Trong điều kiện đó, Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm giao thông thông suốt và liên tục ở mọi nơi, mọi lúc. Ở đâu mà tư nhân không tham gia vào hoạt động giao thông vận tải thì các 18 dịch vụ giao thông vận tải công cộng của Nhà nước phải đóng vai trò chủ yếu trong lĩnh vực này. - Dịch vụ bảo dưỡng đường sá: là hoạt động sửa chữa, bảo dưỡng, duy tu các tuyến đường giao thông công cộng. Kinh nghiệm của thế giới đã chỉ ra rằng, hoạt động bảo dưỡng đường sá là rất quan trọng để giảm chi phí vận hành các phương tiện xe cộ, song các công ty tư nhân không muốn tham gia vào hoạt động này vì chi phí lớn, thu hồi vốn khó khăn. Do đó, đây là một trong những loại dịch vụ công cộng mà Nhà nước phải đảm bảo cung ứng cho lợi ích chung của xã hội. - Dịch vụ chăm sóc sức khoẻ: là những dịch vụ y tế về khám chữa bệnh, tiêm chủng, phòng chống bệnh Bảo đảm sức khoẻ tốt cho tất cả mọi người được xem như một quyền cơ bản của con người trong thế giới ngày nay, vì vậy quyền được hưởng các dịch vụ y tế không thể để cho thị trường chi phối, mà đó là trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân. - Dịch vụ giáo dục: hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi giáo dục là một lĩnh vực công do Nhà nước đảm nhiệm vì nó tạo ra nguồn nhân lực quyết định cho sự phát triển của đất nước. Hơn nữa nếu để cho thị trường tư nhân cung cấp dịch vụ giáo dục hoàn toàn thì sẽ xảy ra tình trạng bất bình đẳng đáng kể giữa người giàu và người nghèo trong việc hưởng thụ những kiến thức chung của loài người. - Dịch vụ văn hoá, thông tin: văn hoá là nền tảng tinh thần của xã hội. Văn hoá tạo nên sức sống của một dân tộc, là động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Vì vậy, Nhà nước có trách nhiệm cung ứng loại dịch vụ này hoặc điều tiết hoạt động văn hoá - thông tin trong xã hội, nhằm đảm bảo sự phát triển văn hoá - thông tin theo định hướng tư tưởng của Đảng cầm quyền.[38] 19 Dựa vào bản chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể phân chia dịch vụ công thành hai loại tương ứng: - Dịch vụ công do các cơ quan hành chính Nhà nước cung cấp trực tiếp cho người dân khi thực hiện chức năng quản lý Nhà nước của mình [được gọi là dịch vụ hành chính công]. Các dịch vụ này có tác dụng bảo đảm và duy trì trật tự, an sinh xã hội, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân. Dịch vụ hành chính bao gồm dịch vụ như duy trì trật tự trị an xã hội, hộ khẩu, cấp phép kinh doanh, xuất nhập cảnh, hải quan, thu thuế, công chứng,… - Dịch vụ công nhằm thoả mãn các nhu cầu thiết yếu và quyền cơ bản của người dân trong việc thụ hưởng các của cải vật chất và tinh thần của xã hội. Còn gọi là dịch vụ công cộng, phục vụ chung cho cộng đồng. Loại dịch vụ này không chỉ do Nhà nước cung ứng, mặc dù Nhà nước cần can thiệp vào việc cung ứng để bảo đảm sự bình đẳng cho mọi công dân. Các dịch vụ công cộng có thể phân thành: dịch vụ hạ tầng xã hội và dịch vụ hạ tầng kỹ thuật. Dịch vụ hạ tầng xã hội liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học, bảo hiểm an sinh xã hội, phòng cháy chữa cháy, bão lụt, thiên tai,… Ở Việt Nam, các dịch vụ này thường được gọi là hoạt động sự nghiệp. Dịch vụ hạ tầng kinh tế kỹ thuật là loại dịch vụ gắn với các nhu cầu vật chất phục vụ lợi ích chung của xã hội, bao gồm cung ứng điện, nước, gas, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, vệ sinh môi trường, thuỷ lợi, xây dựng đường xá, cầu cống… Ở Việt Nam, các dịch vụ này do các doanh nghiệp công ích cung ứng và còn gọi là dịch vụ công ích.[39] Phát triển từ cách phân loại trên, có quan điểm chia dịch vụ công ra làm ba loại như sau: 20 - Dịch vụ sự nghiệp công [hoặc phúc lợi công cộng]: thường gọi là hoạt động sự nghiệp gồm các hoạt động cung cấp các phúc lợi xã hội thiết yếu cho nhân dân trong các lĩnh vực đã kể trên. - Dịch vụ công ích là các hoạt động có tính chất kinh tế hàng hoá thường do các doanh nghiệp công ích thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước, không nhằm mục tiêu lợi nhuận để phục vụ nhân dân như dịch vụ hạ tầng kinh tế kỹ thuật nêu trên. - Dịch vụ hành chính công là các loại hoạt động như cấp phép, công chứng, giám định hộ khẩu, hộ tịch,… Trong điều kiện xã hội hiện đại, khi kinh tế thị trường và nền dân chủ phát triển, xã hội công dân cũng có sự thay đổi, các hoạt động quản lý Nhà nước không chỉ thuần tuý mang ý nghĩa cai trị mà còn mang ý nghĩa phục vụ. Các kết quả hoạt động quản lý trực tiếp như cấp phép, giải quyết hồ sơ… hay gián tiếp như giữ gìn trật tự an toàn xã hội, truy bắt tội phạm… trở thành những điều kiện pháp lý, xã hội cần thiết để công dân với tư cách là chủ thể xã hội có thể giao dịch, làm ăn sinh sống bình thường với nhau. Các hoạt động quản lý của Nhà nước không đứng ngoài các quá trình kinh tế – xã hội, mà phải là nhân tố hỗ trợ tích cực cho các chủ thể và các hoạt động kinh tế xã hội phát triển. Các hoạt động quản lý có liên quan trực tiếp tới các tổ chức và công dân phải được tiến hành nhanh, thuận lợi. Công dân đến giao dịch phải được các cơ quan và công chức Nhà nước đối xử như những khách hàng, phải được phục vụ chu đáo. Từ góc độ này, ở nhiều nước các nhà khoa học và quản lý đã xếp cả các hoạt động quản lý Nhà nước của các cơ quan hành chính Nhà nước có liên quan trực tiếp với người dân như cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch… là các dịch vụ công.[38] Đây cũng là cách phân loại phổ biến hiện nay. Cũng có ý kiến phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể thực hiện: dịch vụ công do Nhà nước trực tiếp cung ứng và dịch vụ công do xã hội làm. 21 Nguyên tắc chung là mọi dịch vụ công đều do Nhà nước có trách nhiệm cao nhất để đảm bảo an sinh xã hội; song trực tiếp cung ứng thì có thể do hệ thống dịch vụ công được Nhà nước tổ chức [độc lập với bộ máy hành chính công quyền], cũng có thể “xã hội hoá” qua nhiều hình thức như: uỷ thác cho các tổ chức dân sự và tư nhân; liên doanh giữa Nhà nước với đối tác ngoài Nhà nước; tư nhân hoá [Nhà nước bán cơ sở vật chất – kỹ thuật và quyền khai thác dịch vụ công cho tư nhân]; tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà nước theo Luật pháp.[6] Các cách phân loại dịch vụ công nêu trên không sai. Tuy nhiên có cách quá chi tiết cụ thể, có cách đã gây ra cách hiểu không đúng về chức năng quản lý Nhà nước và chức năng phục vụ, cung ứng dịch vụ của Nhà nước. Bởi vì các công chức giải quyết các công việc hàng ngày với người dân gắn liền với việc thu tiền về loại dịch vụ đó như cấp phép, đăng ký khai sinh, kết hôn,… đều là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước chứ không phải là chức năng cung ứng dịch vụ công theo đúng bản chất của nó. Do đó dẫn đến tình trạng không ít các cơ quan, tổ chức Nhà nước khi thực hiện một công việc nào đó theo phương thức ưu tiên trên cơ sở thu tiền cao hơn so với quy định chung của Nhà nước. Ví dụ: công chứng nhanh hơn với mức phí cao hơn, hỗ trợ làm một số thủ tục khi cấp giấy chứng nhận về nhà, đất với mức phí cao hơn quy định thông thường. Các tổ chức và công dân phải xin phép các cơ quan hành chính Nhà nước đối với nhiều loại hoạt động như đăng ký kinh doanh, giấy phép hành nghề, giấy phép xuất nhập khẩu,… Thậm chí các thủ tục này còn khá nặng nề và phức tạp, tạo thành một mảng công việc khá lớn của các cơ quan hành chính Nhà nước. Quan niệm này dẫn đến một cách nhìn hoàn toàn sai lệch về dịch vụ công, thậm chí đối lập hai phạm trù “dịch vụ” và “phục vụ”. 22 Do đó, để nhận thức rõ hơn về bản chất của dịch vụ công, dựa theo tính chất và lĩnh vực có thể chia dịch vụ công thành các loại sau: 1.2.1 Dịch vụ công ích Là loại dịch vụ công phục vụ chung cho cả cộng đồng dân cư như: bảo dưỡng cầu đường, đê điều, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường, cây xanh, ánh sáng công cộng, phòng chữa cháy, hoạt động văn hoá và giải trí công cộng, ứng dụng khoa học – công nghệ Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm cung ứng các loại dịch vụ này cho xã hội, để đáp ứng các quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức. Chi phí để cung cấp các loại dịch vụ này được chi trả qua thuế hoặc chỉ thu phí dịch vụ ở mức thấp phù hợp với thu nhập của đại chúng [có bù lỗ nếu không đủ trang trải]. Đây là những loại dịch vụ rất quan trọng, phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng nhưng không một tư nhân nào muốn cung ứng, vì nó không mang lại lợi nhuận, hoặc vì tư nhân không có đủ quyền lực và vốn liếng để tổ chức việc cung ứng. Tuy nhiên đây lại là những dịch vụ tối cần thiết, phục vụ cho cuộc sống an toàn và bình thường của xã hội mà không thể không cung ứng. Đối với những loại dịch vụ này, không có ai khác ngoài Nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho nhân dân. Bên cạnh đó cũng có những loại dịch vụ mà tư nhân có thể cung cấp, nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc thị trường tư nhân tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, gây ra tình trạng độc quyền, đẩy giá cả lên cao, làm ảnh hưởng tới lợi ích của người tiêu dùng. Khi đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc điều tiết, kiểm soát thị trường tư nhân nhằm bảo đảm cho việc cung ứng dịch vụ đó được bình thường, phục vụ những nhu cầu cơ bản của con người. 1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu Là loại dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu tối thiểu chung cho cuộc sống hàng ngày của cả cộng đồng và mỗi người dân như điện sinh hoạt, nước 23 sạch cho sinh hoạt, điện thoại Hiện nay những dịch vụ này Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo về số lượng [theo định mức], chất lượng, sự cung cấp liên tục, bình đẳng và thuận tiện với giá thấp [có sự bù lỗ của Nhà nước và người dân trả thêm khi sử dụng với số lượng cao hơn định mức chung]. Mục đích là để đảm bảo nhu cầu thiết yếu tối thiểu của người dân và thực hiện công bằng xã hội. Vì các tổ chức ngoài Nhà nước luôn theo đuổi mục tiêu lợi nhuận chứ không phải vì phúc lợi công cộng dẫn đến sự độc quyền, thủ tiêu cạnh tranh của thị trường. Tuy nhiên năng lực thực hiện các dịch vụ công của các tổ chức xã hội, nghề nghiệp, khu vực tư nhân còn rất lớn nên khi giao việc cung cấp các dịch vụ công cho khu vực tư nhân sẽ đem lại hiệu quả cao, thậm chí cao hơn với việc Nhà nước tự đứng ra thực hiện. Do vậy thời gian tới tư nhân cũng sẽ tham gia cung cấp loại dịch vụ công này nhằm nâng cao tính cạnh tranh và phục vụ tốt nhất những nhu cầu thiết yếu của người dân, tổ chức. 1.2.3 Dịch vụ xã hội Là loại dịch vụ liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, bảo hiểm an sinh xã hội, cứu trợ bão lụt thiên tai Loại dịch vụ này hiện nay đã có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước. Tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà nước theo Luật pháp nhằm nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công phục vụ lợi ích vật chất, tinh thần thiết yếu phù hợp với quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân. Trong điều kiện cụ thể hiện nay của nước ta đang có một xu hướng mạnh mẽ là phân cấp, phân quyền và “xã hội hoá” dịch vụ công, chuyển dần một số dịch vụ công cho tư nhân, xã hội đảm nhận để giảm bớt gánh nặng cho Nhà nước, đồng thời nâng cao chất lượng, đáp ứng nhu cầu phục vụ nhân dân và xã hội. Nhà nước chỉ cung ứng những dịch vụ nhạy cảm về chính trị, khó xác